十八屆四中全會關于社會組織論述的要點解讀

孫錄寶

中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議于2014年10月23日在北京舉行，全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。《決定》在11個章節中對社會組織改革發展和作用發揮做出新部署、提出新要求達20余處，全文8次提及“社會組織”一詞，并且在“推進多層次多領域依法治理”中對發揮社會組織積極作用作了專節闡述。《決定》要求加強社會組織立法，立法工作迫在眉睫。現結合社會組織立法和工作現狀，對《決定》中關于社會組織立法及發揮其在法治建設中的作用等論述進行分析解讀。

一、社會組織參與立法協商

原文：健全立法機關和社會公眾溝通機制，開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。

解讀：全面推進依法治國，建設社會主義法治國家首要任務是健全我國的法律體系。在立法協商中，需要廣泛吸納各階層的意見建議，社會組織作為其中的一個重要主體，在參與協商立法中發揮著一定的作用。

社會組織參與立法是具有中國特色的立法模式，是科學立法、民主立法。一方面，在立法規劃建議的征詢階段，就專門引入社會組織參與，讓立法成為普法過程，并讓法規的制定過程成為公眾有序參與民主立法、科學立法的實踐過程；另一方面，社會組織廣泛參與立法協商，也在一定程度上提升了其社會地位，增強了社會組織的影響力，保障了社會組織的權益，同時提升了社會組織參政議政的積極性和主動性。

實際工作：上海吸納社會組織參與立法規劃。上海市人大常委會首次委托上海法治研究會參與5年立法規劃建議項目初步篩選。截至去年3月，上海法治研究會收到市人大常委會法工委轉來的立法項目建議共246條，其中社會公眾提出88條，政府部門提出115條，其他單位提出43條。

二、加強社會組織立法

原文：加強重點領域立法。加快保障和改善民生、推進社會治理體制創新法律制度建設。依法加強和規范公共服務，完善教育、就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規。加強社會組織立法，規范和引導各類社會組織健康發展。

解讀：我國社會組織的發展還處于初級階段，特別是在法律環境方面面臨著立法滯后的問題。加強社會組織立法、出臺關于社會組織的專門法律，有利于提高社會組織的政治地位，明晰社會組織的權利和義務，引導社會組織規范發展，并可完善現有的社會組織相關單行法規，實現分類指導，加強管理。

對社會組織建立完備的法律規范體系，首先需要制定社會組織基本法，提升社會組織的立法層次，明確社會組織的性質、法律地位、規范原則、行政管理的范圍等；其次，修訂完善現行社會組織相關法規條例，以適應社會組織發展的需求；再次，需完善社會組織登記注冊的法律法規，將社會組織登記注冊的相關規定法治化；最后，制定社會組織參與社會治理、承接政府職能的法律法規，實現政府職能的規范化轉移，更好地推進社會組織參與社會治理。

實際工作：廣州市出臺《廣州市社會組織管理辦法》。2014年6月16日，廣州市根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》以及《基金會管理條例》等有關法規的規定，結合廣州市社會組織登記管理改革的實際，審議通過了《廣州市社會組織管理辦法》。

三、發揮社會組織在法治社會建設中的積極作用

原文：增強全民法治觀念，推進法治社會建設。推進多層次、多領域依法治理。

深入開展多層次、多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用。

發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業協會、商會類社會組織發揮行業自律和專業服務功能。發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用。

解讀：中國特色社會主義法治社會建設需要多層次、多領域依法治理。社會組織作為社會治理的主體之一，其在社會領域、行業領域的約束和管理與服務對于推進法治社會建設具有重要意義。

隨著我國社會組織的發展，社會組織在我國現代化建設中日益發揮著不可或缺的重要作用，已成為構建社會主義和諧社會的重要力量。社會組織參與社會治理，創新社會管理機制，形成社會管理和服務合力，有利于更好地推進公民社會的發展；社會組織尤其是行業協會、商會配合政府宏觀調控，在規范市場秩序、開展行業自律、制定行業標準、調解貿易糾紛等方面已經成為市場經濟體系不可或缺的力量，為促進經濟發展發揮了積極作用；社會組織在提供社會服務、增進社會公平、化解社會矛盾、反映社會不同階級訴求、推進社會和諧發展等方面作用顯著，有效地彌補了政府與市場的不足。

實際工作：濟南市社會組織參與社會治理工作推進會召開。10月30日，濟南市社會組織參與社會治理工作推進會在市中區社會組織創新園召開，就深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，圍繞激發社會組織活力、提高社會治理水平這一主題，學習交流先進經驗，研究部署工作任務。

四、加強黨對社會組織參與依法治國的領導

原文：加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。健全黨領導依法治國的制度和工作機制，完善保證黨確定依法治國方針、政策和決策部署的工作機制和程序。加強對全面推進依法治國統一領導、統一部署、統籌協調。黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。各級黨委要領導和支持工會、共青團、婦聯等人民團體和社會組織在依法治國中積極發揮作用。

解讀：堅持中國特色社會主義政治發展道路，關鍵是要堅持黨的領導，把人民當家作主與依法治國有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。

社會組織是公民社會承擔公共治理和公共服務的重要力量，也是反映民主政治訴求、發展社會主義民主政治的重要力量，還是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶。要加強黨對社會組織的領導，把社會組織的黨建工作納入基層黨建工作中來。具體措施包括：（1）加強社會組織黨建工作。社會組織黨建工作的推進會進一步擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋，鞏固黨的執政基礎，實現在黨的領導下參與社會治理。（2）及時吸收社會組織中的優秀分子加入黨的隊伍。把社會組織中的優秀分子吸收到黨的隊伍中來，不斷為黨補充新鮮血液，擴大黨組織的覆蓋面和滲透力。（3）加強黨的基本理論教育。社會組織要深刻學習認識黨的性質、宗旨、綱領、指導思想、方針政策等，深入貫徹執行黨的重要思想和精神，增強黨的戰斗力、凝聚力和影響力。

實際工作：廣東省社會組織黨建工作會議強調擴大社會組織黨組織覆蓋面，全面實現應建盡建。廣東省在召開社會組織黨建工作會議時，就下一步社會組織黨建工作進行了部署：（1）加快建立社會組織黨工委，進一步理順社會組織黨建管理體制。（2）不斷擴大社會組織黨組織覆蓋面，全面實現應建盡建。要求各地要因地制宜，創新黨組織設置形式，采取多種形式建立社會組織黨總支和黨支部，擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋面。（3）選好配強社會組織黨組織負責人，幫助他們提高工作能力。（4）積極、穩妥地做好在新社會組織中發展黨員工作，不斷壯大黨員隊伍。（5）加強黨員管理工作，增強黨員的光榮感、歸屬感和責任感。（6）充分發揮黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，樹立良好形象。

五、加強社會組織誠信建設

原文：推動全社會樹立法治意識。加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使遵法守法成為全體人民共同追求和自覺行動。

解讀：社會組織誠信建設的進程、質量和水平，不僅直接影響到國家社會信用體系建設的進展，而且對于推動全社會樹立法制意識具有十分重要的意義。

加強社會組織誠信建設，強化社會組織自律機制，充分發揮社會監督和社會組織自律監管的結合作用，是轉變社會組織管理方式的關鍵之路；加強社會組織誠信建設，實現社會組織的自我約束、自我管理、自我規范，更好地維護社會組織的公信力和社會形象，有利于社會組織的健康、有序發展。

社會組織誠信建設的關鍵點在于推進社會組織的信息公開包括：明確組織信息公開的內容、方式；建立社會組織信息公開平臺；建立社會組織信用獎懲機制；引入第三方評估，完善社會組織等級評估制度。

實際工作：國務院頒布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014～2020）》。2014年6月，國務院頒布的《社會信用體系建設規劃綱要（2014～2020）》，對社會組織誠信建設做出了具體部署，明確提出了到2020年社會組織誠信建設的目標任務，這對于加強社會組織自身建設，促進社會組織健康、有序發展具有重要作用。主要包括：（1）推進社會組織誠信建設的重要意義。具體內容：社會組織誠信建設是推進社會文明進步的必然選擇；社會組織誠信建設是完善社會主義市場經濟體制的迫切要求；社會組織誠信建設是改進社會組織管理的有效手段；社會組織誠信建設是建立現代社會組織體制的內在要求。（2）推進社會組織誠信建設的重點任務。（3）確保社會組織誠信建設工作落實到位，即要搞好工作結合，要抓住重點突破，要形成工作合力，要加強宣傳引導等。

六、加強法律服務隊伍建設

原文：各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師，企業可設立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險。明確公職律師、公司律師法律地位及權利義務，理順公職律師、公司律師管理體制機制。發展公證員、基層法律服務工作者、人民調解員隊伍，推動法律服務志愿者隊伍建設。

解讀：基層法律服務隊伍建設在社會主義法治國家建設中十分重要。社會組織作為基層組織，在人才隊伍建設中應注意吸納法律人才，從而應對廣大人民群眾對法律服務的要求，推進社會主義民主法治建設。

社會組織在基層法律服務隊伍建設中，一要加大法律工作者的引入力度，這就需要給予一定的保障和地位，從而留住人才，提升隊伍的整體素質。二要加強培訓工作，建立完善培訓機制。鼓勵基層法律服務人員積極參加學歷繼續教育，多手段、多途徑地提升基層法律服務隊伍的素質。三要加強職業道德和執業紀律建設。在基層法律服務隊伍建設中，社會組織要大力加強職業道德和執業紀律教育，提高法律服務從業者的責任意識，促進其充分發揮專業優勢，積極為民眾提供法律服務。

實際工作：《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第六個五年規劃（2011～2015年）》中指出，法制宣傳教育是提高全民法律素質、推進依法治國、建設社會主義法治國家的一項重要基礎性工作。“六五”普法規劃主要任務中明確指出“要積極推進社會主義法治文化建設。鼓勵各類文化團體參加法治文化建設，探索建設法治文化教育基地，發揮公共文化場所在法治文化建設中的資源優勢，組織開展法制文藝演出等群眾喜聞樂見的法治文化活動。”“六五”普法規劃工作落實中要求“抓好隊伍建設，培養專兼職相結合的法制宣傳教育隊伍，提高專職法制宣傳教育工作者的政治業務素質和組織指導能力。加強各級普法講師團、普法志愿者隊伍建設，建立健全定期培訓的管理制度，提高工作能力和水平。”

七、社會組織必須以憲法為根本的活動準則

原文：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。

全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。

解讀：憲法是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法，具有最高法律地位和法律效力。憲法是制定普通法律的依據，普通法律的內容都必須符合憲法的規定。

目前，我國社會組織相關法律法規尚不健全，在制定社會組織相關法律法規時必須以憲法為依據，內容要符合憲法的規定。此外，在社會組織法律法規未健全之前，各類社會組織的活動必須以憲法為準繩，并在憲法規定的范圍內開展活動。