公路經(jīng)濟行政保護制度

劉迎雪

[摘 要]在我國基礎設施建設規(guī)模不斷擴大的今天，很多基礎設施項目建設已經(jīng)逐步實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化運營，并與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應。公路經(jīng)濟行政保護是國家行政在公路產(chǎn)業(yè)中的延伸和體現(xiàn)。長期以來，我國公路保護效率和運行效率均較為低下，而出現(xiàn)這種情況的主要原因則與公路經(jīng)濟行政保護制度落后息息相關。本文就公路經(jīng)濟行政保護制度展開討論，分析國外公路經(jīng)濟行政保護制度的發(fā)展現(xiàn)狀，并探討加強和完善我國公路經(jīng)濟行政保護制度的理論依據(jù)，提出構(gòu)建我國公路經(jīng)濟行政保護制度的目標和路徑。

[關鍵詞] 公路；經(jīng)濟行政保護；制度

[中圖分類號] F540 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0084- 02

近年來，我國公路建設速度不斷加快，公路里程快速增加，加之公路建設技術水平不斷提高，不僅為我國公路建設事業(yè)的發(fā)展奠定了良好的基礎，也為國民經(jīng)濟的發(fā)展起到了推動作用。而在公路建設事業(yè)不斷發(fā)展的過程中，公路經(jīng)濟行政保護越來越受到人們的重視和關注，由于公路工程建設的安全質(zhì)量直接關系到公路運營水平和人們生命財產(chǎn)安全，所以要實現(xiàn)公路基礎設施的可持續(xù)發(fā)展，需以完善、先進、有效的公路經(jīng)濟行政保護制度為基礎保障。因此，加強公路經(jīng)濟行政保護制度的建設與管理尤為重要。

1 國外公路經(jīng)濟行政保護制度的發(fā)展現(xiàn)狀

規(guī)范性的法律在國外發(fā)達國家的社會經(jīng)濟發(fā)展中起到至關重要的作用，很多發(fā)達國家都制定了比較完備的公路法律法規(guī)，而且種類較多，主要包括道路分級保護管理、機構(gòu)設置、管理手段、管理職能和方法等。

例如，20世紀60年代末，美國道路交通由原先的分散管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榧泄芾砟Ｊ?。其運輸部的職能主要通過相關組織機構(gòu)來實現(xiàn)，如辦公室、業(yè)務局等；而公路局是其中較大的組織機構(gòu)，該組織機構(gòu)的任務是不斷引導和創(chuàng)新，并提供優(yōu)質(zhì)的服務，以此保障道路運輸?shù)陌踩浴＿\輸部是以法律法規(guī)為依據(jù)，對道路交通實施全面管理。市政府交通局的主要職責為交通監(jiān)控、交通信號、道路標志標線建設及停車管理等。又如，在加拿大的憲法中明確規(guī)定，行政區(qū)域內(nèi)的公路建設、管理與養(yǎng)護等工作由各省市政府負責，該國對公路運輸進行管理的政府機構(gòu)是運輸部。英國的公路交通運輸管理則由英國環(huán)境、運輸和地方事務部負責。公路管理部門則以高新科技力量為基礎，積極執(zhí)行和落實交通技術設施提供、交通控制、交通預測、交通數(shù)據(jù)采集等任務。

國外公路管理體制與公路經(jīng)濟行政保護的特點主要表現(xiàn)為公路保護與各類交通運輸方式均實行統(tǒng)一化管理。通過制定明確與完善的法律法規(guī)來約束和強化公路保護管理工作，使其法律化和制度化，這樣有利于理順政府關系；各級公路保護職責明確分工，通過分級管理，可理清各級管理部門的職責和權(quán)利。

我國公路經(jīng)濟行政保護制度仍存在諸多缺陷與不足之處，具體表現(xiàn)在制度供給不足、產(chǎn)權(quán)制度與治理結(jié)構(gòu)落后等方面，這些不足之處使得公路經(jīng)濟行政保護的潛在制度供給大于實際制度供給，我國公路經(jīng)濟行政保護制度有待進一步改進和完善。

2 我國構(gòu)建公路經(jīng)濟行政保護制度的經(jīng)濟學與法理學理論依據(jù)

2.1 經(jīng)濟學理論依據(jù)

我國公路經(jīng)濟行政保護制度存在諸多缺陷與不足之處，而出現(xiàn)這種情況的內(nèi)部原因主要是產(chǎn)權(quán)制度不清，要想提高公路經(jīng)濟行政保護制度的執(zhí)行和落實效率，就需要不斷引導和創(chuàng)新制度，明確產(chǎn)權(quán)關系，減少產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，保護成本。產(chǎn)權(quán)關系不清是由于管理過于分散，致使公路運營管理的職責和權(quán)利無法統(tǒng)一，同時，公路運營企業(yè)改造不徹底，現(xiàn)行公路管理體制仍有待完善和優(yōu)化。

在現(xiàn)代公路國有資產(chǎn)的法人產(chǎn)權(quán)制度明確規(guī)定，公路國有資產(chǎn)的地位受法律保護，法人資產(chǎn)也同樣不容侵犯。法人產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，公路國有資產(chǎn)屬于出資人，但資產(chǎn)唯一占有主體仍是法人。要實現(xiàn)我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度的改革目標，就必須采取強有力的措施，完善治理結(jié)構(gòu)。并以經(jīng)濟手段為輔助，建立競爭與激勵機制；完善協(xié)調(diào)機制，營造良好的社會文化氛圍；以建設和完善制度規(guī)則為出發(fā)點，加強監(jiān)督機制。

從公路經(jīng)濟行政保護制度的經(jīng)濟學角度分析，作為一種經(jīng)濟資源，完善、先進的制度能夠改善和解決我國公路經(jīng)濟行政保護與管理過程中存在的問題與缺陷，同時可以合理選擇構(gòu)建公路經(jīng)濟行政保護制度的最佳路徑，充分發(fā)揮政府在制度改革中的主導作用。

2.2 法理學理論依據(jù)

從整體上來看，公路經(jīng)濟行政保護制度的法律關系就是國家與公眾間的經(jīng)濟行政管理法律關系。其關系類型可以根據(jù)不同標準進行劃分，以行政相對人為標準可分為兩類，即公路管理機構(gòu)與一定范圍內(nèi)的社會公眾關系和公路管理機構(gòu)與公路使用者間的關系；以法律關系為標準也可分為兩類，即秩序管理關系與路產(chǎn)管理關系。

另外，要充分認識公路經(jīng)濟行政保護的主體職責、職權(quán)和責任。了解和清楚性能好、安全性高的公路是公路管理機構(gòu)的職責與義務。從公路經(jīng)濟行政保護主體的角度分析，公路行政管理與組織養(yǎng)護管理都是公路保護的重要內(nèi)容。公路經(jīng)濟行政保護主體職權(quán)為秩序管理和路產(chǎn)管理。公路管理機構(gòu)的主要職責是實現(xiàn)維護公路法所設定的一系列管理秩序，要明確公路經(jīng)濟行政保護主體的相關責任，就需要滿足權(quán)利、義務、責任保持一致的要求。

3 構(gòu)建我國現(xiàn)代公路行政保護制度的目標和路徑

3.1 構(gòu)建現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度的目標

前已述及，我國公路經(jīng)濟行政保護制度的運行效率低下的主要原因是公路保護的產(chǎn)權(quán)制度和治理結(jié)構(gòu)仍存在缺陷與不足之處，因此，構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度應從這兩方面開始入手。

公路經(jīng)濟行政保護制度受多方面因素的影響，既有自身屬性的影響，也有政治與經(jīng)濟方面的影響。以馬克思主義的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系理論為指導，公路經(jīng)濟行政保護制度的實質(zhì)性問題是生產(chǎn)關系問題。在社會生產(chǎn)力與社會歷史條件發(fā)生改變的情況下，以往的制度就會對生產(chǎn)力的發(fā)展形成阻礙，要促進生產(chǎn)力的發(fā)展，就必須改革舊體制，建立新體制。從政治與經(jīng)濟方面分析，部門行政管理與公共行政管理所服務的對象不同，前者為計劃經(jīng)濟體制服務，后者為市場經(jīng)濟體制服務。我國公路經(jīng)濟行政保護與管理也必須轉(zhuǎn)向為市場經(jīng)濟服務，為所有使用者提供優(yōu)質(zhì)服務。因此，本文認為構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度的目標主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

（1）建立公路養(yǎng)護體系，其是公路保護的基礎，主要任務就是保證公路及其他設施的完好，及時發(fā)現(xiàn)受損問題并及時修復受損部位，確保公路運營的安全性、舒適性和暢通性。

（2）建立公路國有路產(chǎn)投資體系，其是公路國有路產(chǎn)增值的物質(zhì)基礎，主要任務是科學合理規(guī)劃公路路網(wǎng)，規(guī)范路產(chǎn)投資行為，提高公路工程質(zhì)量，交付質(zhì)量優(yōu)良的路產(chǎn)。

（3）建立路政管理體系，其是國有路產(chǎn)保值增值的重要保證，對維護路產(chǎn)，保證路產(chǎn)完整起到至關重要的作用。將上述3個體系進行有機整合，做到相互促進、相互依存，對提高公路保護管理水平有著極其重大的意義。

3.2 構(gòu)建現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度的路徑選擇

公路經(jīng)濟行政保護制度改革需依賴有效路徑，路徑依賴既有一定的優(yōu)點，也存在相應的不足之處。當制度建設步入某種路徑后，其既定方向會在未來發(fā)展中得到自我強化，產(chǎn)生發(fā)展的慣性。因此，在過去做出的選擇對其未來發(fā)展有著直接的影響。在明確改革路徑的基礎上，公路經(jīng)濟行政保護制度可能會進入一個良性發(fā)展的軌道，也可能在原來錯誤路徑的基礎上進一步惡化。從公路經(jīng)濟行政保護制度的路徑依賴理論可知，公路經(jīng)濟行政保護制度改革受制度環(huán)境的影響，其對制度改革的路徑選擇起到?jīng)Q定性的作用，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）公路經(jīng)濟行政保護制度的內(nèi)容由制度環(huán)境來決定。作為一個基礎的社會經(jīng)濟和政治制度，制度環(huán)境規(guī)定了國家政體的性質(zhì)和組織的相互關系，因此，制度環(huán)境在公路經(jīng)濟行政保護制度改革的基本路徑和約束條件上起著決定性作用。

（2）制度環(huán)境的變化方式對公路經(jīng)濟行政保護制度的改革方式有著決定性的影響，在我國制度環(huán)境逐步調(diào)整的情況下，公路經(jīng)濟行政保護制度改革將呈現(xiàn)出持續(xù)、溫和的漸進式特點。

以公路保護自身特點為基礎，結(jié)合我國經(jīng)濟改革的漸進式形式，構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度的路徑應以公路管理機構(gòu)的全面探索與領導、組織和協(xié)調(diào)相結(jié)合的方式來選擇，以政府主導作用為前提，充分發(fā)揮公路保護機構(gòu)在制度創(chuàng)新中的積極性和創(chuàng)造性。

4 結(jié) 語

總之，構(gòu)建我國現(xiàn)代公路經(jīng)濟行政保護制度是一項長期而艱巨的任務。若能夠有效地加以規(guī)制，對保護公路路產(chǎn)資源，維護公路產(chǎn)權(quán)等方面將起到極其重要的積極作用。本文結(jié)合公路經(jīng)濟行政保護的實際情況，結(jié)合國家相關政策方針，提出了構(gòu)建我國公路經(jīng)濟行政保護制度的改革目標與路徑選擇，旨在為構(gòu)建符合國情、法律法規(guī)及公路實際情況的公路經(jīng)濟行政保護新制度提供有價值的參考。

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