縣域土地整治規劃環境影響評價研究

李浩

摘要：在土地整治規劃編制過程中進行環境影響評價，可以從源頭上預防與減緩規劃實施后對區域環境產生的不良影響，因此，環境影響評價在規劃編制中是非常必要的。本文通過對《托克托縣土地整治規劃（2011年-2015年）》的環境影響識別，得出土地整治規劃環境影響主要表現在社會、經濟、生態等幾方面，在此基礎上利用層次分析法建立了包括社會影響、經濟影響和生態影響三方面的土地整治規劃環境影響評價指標體系，同時對指標的標準化、權重的確定等方面做了探討，并采用加權比較的方法對規劃環境影響進行綜合評價，評價結果表明托克托縣土地整治規劃的實施，對區域的綜合環境影響有改善作用，并針對《托克托縣土地整治規劃（2011年-2015年）》實施過程中可能出現的環境問題提出幾點減緩措施。

關鍵詞：托克托縣 土地整治規劃 指標體系 環境影響評價

前言

2012年3月，國務院批準實施《全國土地整治規劃（2011年-2015年）》（以下簡稱《規劃》），我國就此開始了新一輪的土地整治工作。與上一輪的土地開發整理規劃相比較，本輪《規劃》由國務院直接批復給各級有關負責部門，足可見國務院對本次整治工作的高度重視。《規劃》一方面剖析了我國土地整治規劃所面臨的實際情況，另一方面明確提出了今后一段時間的土地整治總體戰略。

土地整治規劃作為土地整治活動的綱領性規劃，是指在一定區域范圍內，依據土地利用總體規劃和區域內土地資源的現狀情況，在滿足社會和國民經濟發展的需要的條件下，對一定時期內區域土地整治活動的總體部署和統籌安排，實現耕地總量動態平衡的重要手段，落實和完善土地利用總體規劃的一項重要措施，選擇土地整治項目和保證土地整治活動順利進行的一個重要依據。由于我國當前土地整治的主要目的是保證耕地總量動態平衡，因此在其規劃編制過程中并沒有充分考慮規劃對環境的影響，忽略了其對生態環境的破壞。2003年實施的《中華人民共和國環境影響評價法》以及2009年實行的《規劃環境影響評價條件》明確規定：國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價。

1 托克托縣概況

1.1自然社會經濟條件概況

1.1.1自然地理條件

（1）地理位置

托克托縣隸屬于內蒙古自治區首府呼和浩特市，位于自治區中部、大青山南麓、黃河上中游分界處北岸的土默川平原上，東與和林格爾縣接壤，西部和西南部分別與包頭市和鄂爾多斯市毗鄰，南與清水河縣交界，北同土默特左旗相連，是內蒙古人類發祥地之一，被命名為“海生不浪文化”。地理坐標在東經111°2′30″-111°.32′21″、北緯40°5′55″-40°35′15″，全縣平均海拔1，132米。黃河流經縣境37.5公里，縣轄5個建制鎮，行政區域面積140，195.30公頃。托克托縣人民政府駐地雙河鎮。

托克托縣地理位置優越，是自治區首府呼和浩特市的一個近郊縣，距呼和浩特市僅65公里，距草原鋼城包頭市130公里，距國家大型能源基地準格爾煤田40公里，處在呼市、包頭市、準格爾煤田“金三角開發區”之腹地。

（2）氣候條件

托克托縣深居內陸，遠離海洋，經常受冷空氣的侵襲，具有顯著的北溫帶大陸性氣候特點，又由于依山傍水，故而個別地區又有明顯的區域性氣候特征。冬季漫長而干冷，夏季短暫而溫熱。冷熱變化劇烈，雨量少、氣候干燥，年平均氣溫6.7℃，最冷月（一月）氣溫為-12.8℃，最熱月（七月）平均氣溫為22.9℃，年較差為35.7℃。年平均降水量361mm，年平均蒸發量為1，934mm。降水量的分布由南向北增加。年平均日照時間為3，035小時，光照最充沛的5、6月份日照時數均在300小時以上，全年大風日不多，為8.5個，但沙暴日數較多，為18.9個，且集中在3-5月份，年平均風速為3.7m/s。

1.1.2社會經濟條件

2010年，全縣地區生產總值完成172.9億元，年均遞增15.2%。人均GDP達到12，764元，高于全市平均水平。其中，第一產業增加值完成15.3億元，年均遞增6.2%；第二產業增加值完成129億元，年均遞增15.9%；第三產業增加值完成28.5億元，年均遞增15.3%。財政收入完成20.3億元。固定資產投資完成30.6億元，特別是工業固定資產投資完成額連續四年位居全市第一。城鎮居民可支配收入達到20，090元，年均遞增16.7%；農民人均純收入達到9，454元，年均遞增15.8%，人民群眾生活水平顯著提高。城鎮登記失業率控制在4%以內。人口自然增長率控制在10%以內。托克托縣由國家級貧困縣一躍跨入全區一流旗縣行列，并連續五年進入全國西部百強縣行列，在第六屆全國中小城市科學發展評價中，位列全國中小城市科學發展百強縣第68位，并躋身于全國最具區域帶動力中小城市百強行列。

1.2托克托縣土地利用概況

根據托克托縣2010年土地利用變更調查，托克托縣土地總面積為140，195.30公頃。其中農用地91，689.45公頃，占土地總面積的65.39%。建設用地11，249.23公頃，占土地總面積的8.02%，其它土地37，256.62公頃，占土地總面積的26.58%。

農用地以耕地和林地為主，面積分別是65，717.85公頃和18，123.85公頃，占農用地面積的71.67%和19.77%。園地面積很少，只有558.55公頃，占農用地面積的0.61%。牧草地面積1，557.18公頃，占農用地面積的1.70%，其它農用地面積5，732.02公頃，占農用地面積的6.25%。

全縣建設用地面積為11，249.23公頃，在雙河鎮和新營子鎮分布較多，分別是3，408.11公頃和3，986.38公頃，這2個鎮的建設用地占全縣建設用地總面積的65.73%。建設用地以城鄉建設用地為主，其面積是9，016.54公頃，占建設用地總面積的80.15%，其中建制鎮1，358.35公頃，占土地總面積的0.97%；農村居民點7，467.85公頃，占土地總面積的5.33%；采礦用地190.34公頃，占土地總面積的0.13%；交通水利用地面積2，020.31公頃，占建設用地面積的17.96%。其它建設用地面積很少，只有212.38公頃，占建設用地面積的1.89%。

其它土地面積為37，256.62公頃，其中水域2，290.91公頃，占其它土地面積的6.15%，自然保留地34，965.71公頃，占其它土地面積的93.85%。其他土地主要分布在古城鎮、伍什家鎮和新營子鎮，這3個鎮的其它土地占全縣其它土地的69.54%，其中古城鎮的其它土地數量最多，為10，159.13公頃（見表1）。

2 托克托縣土地整治規劃

根據《托克托縣土地整治規劃（2011年-2015年）》，本輪土地整治與上一輪土地開發整理相比較，在整治范圍上，已由分散的土地開發整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉變；在整治內涵上，已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態環境并重轉變；在整治目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變；在整治手段上，已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤政策的運用轉變，土地整治管理模式有了顯著改變，綜合效益有了質的飛躍。

規劃期內，面對托克托縣城鎮化、工業化快速發展的趨勢，結合《托克托縣土地利用總體規劃（2009-2020年）》的目標任務，全面推進田、水、路、林、村土地綜合整治，改善農村生活生產條件，為托克托縣實現生態富民強縣的目標提供重要保障。

本輪整治規劃目標為：（1）確保補充耕地數量和質量，規劃到2015年，補充耕地1，113.96公頃。（2）挖掘農用地整理潛力，加大高標準農田建設，提高耕地等級。規劃期到2015年高標準農田建設目標為8，159.29公頃，其自然質量等別提高1等，利用等別提高1等，經濟等別提高1等。（3）加快工礦廢棄地的復墾，到2015年，土地復墾目標為312.71公頃。（4）在保護和改善生態環境的前提下，適度開發宣農后備土地資源，規劃期內，到2015年，土地開發目標為577.28公頃。（5）積極推進全域城鎮化，實施遷村并點，整理農村廢棄地和閑置宅基地。到2015年，農村建設用地整理規模為453.52公頃。

3 基于層次分析法的土地整治環境影響評價

3.1托克托縣土地整治規劃環境影響識別

在對托克托縣自然社會經濟環境和土地利用現狀進行分析的基礎上，結合環境影響識別的一般性原則，找出環境影響因子，進行環境影響識別，識別內容如下：

（1）識別土地整治規劃中與環境關系密切的內容

托克托縣土地整治規劃中與環境關系密切的內容主要包括：一方面是土地整治規劃目標與方針，包括經濟發展目標、土地利用目標和土地整治規劃具體目標等；另一方面是土地整治重點工程、重點項目的安排。

（2）分解或列出規劃的直接和間接經濟行為

首先，根據托克托縣土地整治規劃，規劃期內進行土地整治總面積為140，195.30公頃，新增農用地面積17，883.34公頃，新增耕地面積1，113.96公頃。

其次，在規劃期內，對現有集中連片的耕地區域和分散的農村居民點，進行田、水、路、林、村綜合整治。

再次，通過土地整治，其區域的林地面積、水域面積、交通用地面積、水利設施面積等都發生變化。

3.2托克托縣土地整治規劃環境影響評價指標體系的建立

為能夠對《托克托縣土地整治規劃（2011年-2015年）》規劃方案進行綜合環境影響評價，在環境影響識別的基礎上，建立評價指標體系。

3.2.1指標體系的建立

以土地整治規劃對社會、經濟、生態三方面環境的影響考慮為基礎，以社會影響、經濟影響、生態影響為準則層，構建本研究的指標體系（見表2）。

3.2.2托克托縣土地整治規劃環境影響評價指標體系分析

根據上文的分析，綜合托克托縣實際情況，分析計算可得出托克托縣土地整治規劃環境影響評價指標值（見表3）。

以上所建的指標體系是在參考托克托縣各項指標而形成的。該體系有如下特點：

（1）該指標有正向指標和逆向指標之分。正向指標是指數值越大，對環境目標越有利的指標，逆向指標是指數值越大，對環境目標越不利的指標。

（2）規劃指標來源于兩種類型：一種是規劃中直接給出的指標，如人均城鎮工礦用地；另一類是通過相應規劃指標分析計算得出的指標，如人均耕地面積，林地覆蓋率等。

（3）充分體現了土地整治規劃環境影響評價的內涵。土地整治規劃環境影響評價是一種戰略環境影響評價，不是一般的污染評價，它只能從土地整治規劃內容中尋找曲折反映環境影響的因子。

3.3確定權重

3.3.1構造判斷矩陣

一般地，隨機一致性比率CR愈小，判斷矩陣的一致性愈好。當CR<0.10時，便認為判斷矩陣具有可接受的滿意的一致性，否則就需要調整和修正判斷矩陣，使其滿足CR<0.10，從而具有滿意的一致性（計算結果見表5-表8）。

根據目標層與指標層各權重的計算結果，得出托克托縣土地整治規劃環境影響因素的權重表（見表9），得出指標層中權重最大的因子為基本農田保護率，權重最小的因子為人均城鎮工礦用地，其余因子的權重居于二者之中。

3.4指標無量綱化處理

由于對土地整治規劃環境影響評價研究太少，缺乏相應的法定標準，所以無法根據法定評價標準賦予評價指標分值，為此，本文采用正負指標標準化算法：

對于正指標ci=Ci/Cmax

負指標ci=Cmin/Ci

ci表示Ci的無量綱化值，Ci表示規劃方案的實際值，

Cmax=max{Ci}；Cmin=min{Ci}

依據以上公式進行計算，得出托克托縣土地整治規劃環境影響評價指標標準化值（見表10）。

4 托克托縣土地整治規劃環境影響綜合評價

4.1托克托縣土地整治規劃環境影響綜合評價結果

土地整治規劃環境影響評價指標體系的每一個指標都是從不同側面反映土地整治規劃對社會、經濟、生態的影響情況。根據上文中確定的托克托縣土地整治規劃對環境影響的各指標標準化分值和權重，

根據上述公式計算，得出托克托縣土地整治規劃環境影響綜合評價結果表（見表11）。

4.2評價結果分析

從環境影響綜合評價結果可以看出，《托克托縣土地整治規劃（2011年-2015年）》的實施，對區域的綜合環境影響有改善作用。本次規劃不僅考慮了社會、經濟的發展，同時也重視了對生態環境的改善。從社會環境影響角度來看，托克托縣土地整治規劃對社會環境影響是正面的，該規劃提高了土地利用率，人均耕地面積也有所提高，與土地利用總體規劃相協調。從經濟環境影響角度來看，通過托克托縣土地整治規劃的實施，耕地面積的增加，人均收入、糧食總產量等都得到了提高，城鎮工礦用地占地面積得到有效控制。從生態環境影響的角度來看，托克托縣土地整治規劃對生態環境的影響是正面的，基本農田得到保護，水利設施用地增加，林地覆蓋率也有所提高。

綜合社會因素、經濟因素、環境因素三方面評價，托克托縣土地整治規劃環境影響評價總體上有利于環境的改善和保護。

5 托克托縣土地整治規劃環境影響預防減緩措施

土地整治規劃環境影響評價不僅要對環境影響作出定性或定量的分析，而且要對規劃產生的影響提出預防減緩措施，以降低規劃對環境的不利影響。通過對《托克托縣土地整治規劃（2011年-2015年）》環境影響分析評價，得出規劃對區域的綜合環境影響有改善作用，但在規劃實施的過程中難免出現新的問題，因此本文提出以下幾點預防減緩措施。

1 合理保護林地、坑塘水面等生態用地。對生物多樣性保護，地形地貌、土壤水分保持等起到重要的作用，在規劃過程中應該進行合理保護，保留一定數量和面積的生態用地。

2 嚴格控制基本農田占用、閑置及破壞。在該規劃中基本農田面積控制得較好，但隨著社會經濟的發展，會帶來基本農田占用、破壞等問題。因此在規劃中應進一步明確基本農田保護的布局安排、數量指標和質量要求、確定基本農田保護區。

3 預防農業面源污染。土地整治活動增加了耕地、林地的面積，化肥、農藥使用量將會相應增加，可能導致土壤污染，造成面源污染。建議在化肥使用方面推廣科學施肥技術，測土配方，增加有機肥的使用。在農藥的使用方面要提倡高效、低毒、低殘留農藥的使用，改進農藥機動噴霧措施，盡量減少農藥的使用量、流失量，多采用生物防治法。

4 完善規劃的管理措施。在規劃的管理措施中注重、加強和加大土地整治規劃的宣傳力度，充分樹立其權威性和嚴肅性。規劃要進行公告，通過廣泛輿論宣傳，增進公眾的參與意識，接受社會對規劃實施的監督。