“三問”耕地占補平衡制度

楊維剛

耕地占補平衡制度實施15年來，在土地管理和耕地保護方面作出了歷史性貢獻。但隨著形勢變化，也面臨著很多新情況和新問題。特別是近年來，占補平衡制度在一些地區(qū)推進艱難，不時傳出爭議和質(zhì)疑之聲。筆者對這些問題進行了一些思考。

要不要堅持？

很多人提出，占補平衡制度已經(jīng)明顯難以為繼，應(yīng)予以廢除。歸結(jié)起來，其理由主要有三個：一是耕地后備資源越來越少。很多省份都難以在本行政區(qū)內(nèi)完成耕地補充任務(wù)。上海等地已多年“打白條掛賬”。二是新增耕地質(zhì)量越來越低。各地新開墾的耕地質(zhì)量普遍不高，占優(yōu)補劣現(xiàn)象非常嚴(yán)重。三是對生態(tài)環(huán)境的影響越來越大。一些地方采取“上山”、“下海”、“墾草”、“植沙”、“移林”、“圍湖”等非常規(guī)手段補充耕地，引發(fā)了水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等生態(tài)隱患。

應(yīng)該說，這些問題都不同程度存在，在一些地方還比較尖銳。但從經(jīng)濟社會發(fā)展全局看，在當(dāng)前乃至今后很長一段時期內(nèi)，耕地占補平衡制度都具有不可替代的重要意義，決不能輕言放棄。第一，糧食安全這根弦不容松懈。我國人多地少，保障糧食安全始終是治國理政的頭等大事。近年來，盡管糧食連年增產(chǎn)，但糧食進口也在同比例增長。有數(shù)據(jù)顯示，將我國進口的糧、油等農(nóng)產(chǎn)品綜合起來算，相當(dāng)于每年在海外占用了7億畝左右的播種面積。民以食為天，食以地為本。在農(nóng)業(yè)技術(shù)沒有取得新的革命性突破前，牢牢守住18億畝耕地紅線仍然是確保糧食安全的首先前提，不應(yīng)有任何質(zhì)疑，也不容有絲毫松懈。第二，耕地后備資源的真實潛力不容小覷。從狹義的耕地后備資源看，經(jīng)過最近10多年的大規(guī)模開發(fā)，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小的后備資源確已基本開發(fā)殆盡。但是，從優(yōu)化土地利用布局與結(jié)構(gòu)的角度看，新增耕地仍然大有潛力。第三，占補平衡制度的硬性約束能力不容忽視。過去15年的實踐表明，耕地占補平衡制度有力遏制了耕地面積急劇減少態(tài)勢，優(yōu)化了土地利用布局與結(jié)構(gòu)，強化了全社會耕地保護意識。在耕地保護方面，目前還沒有比占補平衡更好的替代方案和制度設(shè)計。

要不要改革？

答案是肯定的，原因主要有四個：一是發(fā)展階段出現(xiàn)了新變化。近年來，我國已經(jīng)進入“四化”同步發(fā)展的新階段。一方面，城鎮(zhèn)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提速，而粗放發(fā)展模式難以迅速改變，建設(shè)占用耕地難以避免；另一方面，農(nóng)村人口大量外流，邊遠(yuǎn)地區(qū)耕地拋荒趨勢難以逆轉(zhuǎn)。據(jù)民政部統(tǒng)計，2002-2012年間，全國已減少90萬個自然村，與此相應(yīng)的則是大量熟地的自然荒蕪。而按照現(xiàn)行耕地開發(fā)模式，新增耕地大多規(guī)模小、區(qū)位差、后期管護難，既造成了“一邊開耕地、一邊荒耕地”的怪現(xiàn)象，更難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化、集約化的發(fā)展要求。二是科技進步帶來了新影響。一方面，農(nóng)業(yè)技術(shù)的進步有助于提高耕地單產(chǎn)，既使得更少耕地能承載更多人口，也對耕地布局、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量提出了新的更高要求；另一方面，遙感、航測、計算機信息系統(tǒng)等技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，極大提高了耕地調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計等管理工作效率，使得新的耕地占補平衡管理模式成為可能。三是生態(tài)建設(shè)提出了新課題。生態(tài)文明建設(shè)是我國現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”整體布局的重要組成部分。前不久，黨的十八屆三中全會又進一步強調(diào)，要守住“生態(tài)紅線”。生態(tài)平衡是一個整體的、動態(tài)的概念，地球生態(tài)系統(tǒng)既涵蓋森林、水體、濕地等天然生態(tài)系統(tǒng)，也包括耕地這種人工生態(tài)系統(tǒng)。如何統(tǒng)籌好“耕地紅線”和“生態(tài)紅線”的關(guān)系，既不因耕地開發(fā)而影響或破壞現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，又通過保護耕地來提升現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)水平，是耕地占補平衡制度面臨的新的重大課題。四是工作實踐產(chǎn)生了新經(jīng)驗。各地在實際工作中，因地制宜、因時制宜地創(chuàng)造了很多好的辦法和經(jīng)驗。如補充耕地的途徑已從單純依靠耕地開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)、整理、復(fù)墾等多種方式相互補充。

怎么樣改革？

改革完善耕地占補平衡制度必須順應(yīng)新形勢新變化，著眼于解決突出問題，構(gòu)建切合實際、控制嚴(yán)格、方式靈活的制度體系。

一是建立耕地補償金制度。將現(xiàn)有的耕地開墾費、耕地占用稅等整合為耕地補償金，大幅調(diào)高征繳標(biāo)準(zhǔn)，提高耕地占用經(jīng)濟成本。對無法實現(xiàn)占補平衡、耕地保有面積比例低的地區(qū)，實行翻倍收取。對建設(shè)單位占用耕地的，要根據(jù)所占耕地的數(shù)量、質(zhì)量實行階梯費率，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機制。

二是取消耕地占一補一制度，變項目平衡為總量平衡，變局部平衡為全域平衡，變數(shù)量平衡為數(shù)量、質(zhì)量雙平衡。在不突破土地利用總體規(guī)劃明確的耕地保有量以及年度耕地占用計劃的前提下，取消占一補一和項目對應(yīng)制度。建設(shè)項目確需占用耕地的，足額繳納耕地補償金即可申請用地。補充任務(wù)由各級政府在本行政區(qū)內(nèi)進行年度統(tǒng)籌。對確已無法在本行政區(qū)內(nèi)實現(xiàn)占補平衡的省市，允許其通過耕地補償金轉(zhuǎn)移支付的方式，向補充耕地指標(biāo)富余的地區(qū)轉(zhuǎn)嫁耕地保有和補充責(zé)任。同時，允許各地將二調(diào)新增的耕地納入補充耕地儲備庫。建立完善耕地質(zhì)量評價體系，對建設(shè)占用的耕地以及新補充的耕地，要進行數(shù)量和質(zhì)量雙重評價，確保耕地“數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高”。

三是完善土地綜合整治制度，將土地整治作為新增耕地的主要途徑。取消補充耕地項目的資金來源限制和地類來源限制，探索完善“以補代投”、“以獎代投”等新型耕地補充模式，發(fā)揮新增費、其他涉農(nóng)資金以及社會資金的綜合效益。科學(xué)制定、嚴(yán)格實施國土空間開發(fā)規(guī)劃和主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，集中連片推進土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，變零星開發(fā)為規(guī)模整治，變局部整治為全域推進，大力優(yōu)化和調(diào)整耕地、建設(shè)用地以及林地、水域等生態(tài)用地的空間布局與結(jié)構(gòu)，著力增加耕地數(shù)量，提升耕地質(zhì)量。

四是建立生態(tài)用地“退補平衡”制度，科學(xué)統(tǒng)籌幾條“紅線”的關(guān)系。科學(xué)制定土地利用總體規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，合理劃定耕地、林地以及其他生態(tài)用地保護紅線。對實行了退耕還林、退耕還草、退耕還湖的地區(qū)，允許其占用同等面積的宜耕林地、草地或灘涂等用于耕地開發(fā)。建立耕地開發(fā)項目生態(tài)影響評價制度，對可能的生態(tài)影響，提前落實保護方案和應(yīng)對措施。

五是完善占補平衡考核制度。建立完善以土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法為基礎(chǔ)，以年度為周期，以省域為單元，以各級政府為主體，以耕地數(shù)量增減、質(zhì)量升降情況為重點的耕地占補平衡考核體系。結(jié)合數(shù)字中國地理空間框架、地理國情監(jiān)測等重大工程，加快完善現(xiàn)有土地整治和占補平衡信息系統(tǒng)，加強對耕地數(shù)量變動、耕地質(zhì)量變化的跟蹤監(jiān)測與統(tǒng)計。調(diào)整考核方式，不再拘泥于單個項目耕地占補是否一一對應(yīng)，重點考察本行政區(qū)內(nèi)耕地保有量、耕地總體質(zhì)量是否實現(xiàn)了動態(tài)平衡。進一步強化考核結(jié)果應(yīng)用，將其作為耕地補償金轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)分配、干部提拔任用的重要依據(jù)。對考核不合格的，要依法從嚴(yán)處罰。

（作者系全國政協(xié)常委、湖南省政協(xié)副主席、湖南省國土資源廳副廳長）