國家審計服務農村集體經濟的實踐與探索

薛穎

【摘要】這些年隨著農村集體經濟的發展壯大，審計機關也開始探索對農村集體經濟的審計監督，在建章立制、健全機構、深化審計監督內容等方面進行了有益的實踐和探索，積極發揮對農村集體經濟發展的監督與服務作用。

【關鍵詞】國家審計 農村集體經濟 實踐 探索

農村集體經濟作為社會主義新農村建設中“經濟發展”的主要載體和物質基礎，對發展農業、穩定農村、富裕農民具有舉足輕重的作用，因此，越來越受到各級重視和普遍關注。城市化快速推進過程中，土地資源日趨緊缺，一些經濟實力較強的集體經濟組織抓住“退二進三”、“退二優二”的政策機遇，實現了集體經濟的轉型升級。但在快速發展的過程中，也存在一些不容忽視的困難和問題，需要各方面加以幫助和引導。

一、審計服務農村集體經濟發展的重要意義

（一）保障農村可持續發展的需要

這幾年，無論是在鄉鎮財政決算審計，還是對黨政領導干部“三責聯審”中，鎮村資產、股份合作社、土地出讓等內容越來越受關注，審計催生了20多項文件制度的出臺，提高了鎮村集體資產管理水平，促進了集體資產的保值增值。此外，從強化民本審計理念出發，對新農村建設、國家農業綜合開發、扶持薄弱村等涉農資金進行“亮劍”，不但關注資金用的“對不對”，更關注資金用的“好不好”。

（二）保障財政支農資金安全有效運行的需要

近年來，國家在“三農”方面投入了大量的財政資金，涉及農田、水利、交通、環保、科技等各方面，要讓這些專項資金安全有效的運行，除了財政部門、業務部門的監管以外，也需要借助審計的力量進行績效評估，以確定專項資金是否足額下達、專款專用，預期項目是否完成、取得效果等。

（三）促進基層黨風廉政建設需要

鄉鎮領導干部、村黨委（支部）書記擔當者重大責任的同時，也面臨著巨大的誘惑，部分村干部財經法規意識淡薄，政策觀念不強，影響了黨群、干群關系。2008年，中共蘇州市委農村工作辦公室、蘇州市審計局下發了《蘇州市村級領導干部任期經濟責任審計實施辦法》的通知，明確指出抓好村級領導干部任期經濟責任審計工作，是新時期黨中央、國務院加強“三農”工作的一項重要內容。

因此，審計作為促進農村集體經濟健康發展的一項監督手段，在農村集體經濟發展過程中扮演著重要角色，不僅要扮演好監督集體經濟財務、經營情況的經濟衛士，以確保農村集體經濟的安全合規性，更要為農村集體經濟發展中所遇到的困難提出合理化建議，發揮促進農村集體經濟發展壯大的經濟謀士作用。

二、吳中區鄉鎮審計的初步實踐和探索

吳中區于2012年成立了區鄉鎮審計服務中心，是江蘇省首個、也是至今唯一一個由區級審計機關在轄區內鄉鎮派出的直接服務機構，目前已有城區、木瀆、角直、胥口、東山、臨湖六個分中心，鄉鎮審計服務中心的成立標志著吳中區基本形成了由區審計局主管、區鄉鎮審計服務中心組織實施、各鎮（區、街道）審計分中心（局、所）具體負責的鄉鎮審計三級監管模式，為農村集體經濟規范、健康的運行起到了良好的促進作用。2013年是鄉鎮審計服務中心運行的開局之年，經過一年的摸索和實踐，中心建立了適合自身特色的工作體系，業務開展漸入軌道。

一是扎實開展各項審計工作。各分中心積極創造良好環境，拓展國家審計外延，將鎮屬企（事）業單位、鎮管干部經濟責任、鎮村兩級集體資產均納入審計范圍，同時對所轄區域內集體資金建設項目實行扎口管理，從審計廣度、深度、力度上加強了對集體經濟的監督。

二是出臺鄉鎮審計操作辦法。區審計局經過反復調研擬定了《吳中區鄉鎮審計工作暫行規定》、《吳中區鎮（區、街道）投資建設項目工程結算審計辦法（試行）》、《吳中區鎮（區、街道）管干部經濟責任審計辦法（試行）》三項審計辦法，并經區政府常務會議、區委常委擴大會議審議通過，文件對鄉鎮審計的內容、程序等進行了詳細規定，彌補了我區鄉鎮審計制度層面的空白。

三是規范審計業務管理。鄉鎮審計服務中心建立和規范了審計業務程序和操作流程，制定了統一的文書格式。從項目計劃、審前調查、方案制定、現場審計、審計初審、擬定征求意見稿、審計項目審理到最終出具審計報告，每個環節都從內容、方式上作了明確規定。

三、當前開展農村集體經濟審計遇到的主要困難

從吳中區一年多審計實踐來看，盡管取得了比較好的成效，但由于全國范圍內對農村集體經濟的審計尚未普及，沒有現成的審計模式可以借鑒，審計工作的深入開展尚面臨較多的困難。

（一）對農村集體經濟的監督缺乏較高層次的法律依據

按照不同的實施主體，審計可以分為國家審計、內部審計和社會審計三類，與之對應的法律法規有《中華人民共和國審計法》、《審計署關于內部審計工作的規定》、《中華人民共和國注冊會計師法》，但集體經濟的審計既不屬于社會審計，又不屬于國家審計范疇，通過內部審計又難以形成有效監督。現行的法律法規沒有賦予國家審計機關直接審計的權限，這對審計工作的開展提出了難題。吳中區雖然試點了鄉鎮審計服務中心，但具體實施過程中運用的是地方政府制定的工作條例，對審計發現問題沒有直接處理和處罰權力，審計處理結果不盡如人意。

（二）全區農村集體經濟審計工作質量參差不齊

審計質量控制是審計工作的重中之重，由于目前鄉鎮審計管理模式的不同，難以在全區范圍內形成統一的審計質量控制，直接影響了審計工作質量的好壞。另外，農村集體經濟的發展有其自身的特色，審計人員對農村工作、集體經濟運行工作理解的不深入，對于“審什么”、“怎么審”還在摸索階段，總體上審計質量還受到一定的考驗。

（三）農村集體經濟審計隊伍尚待進一步加強

審計工作專業性強，配備的專職審計人員應有良好的職業道德，較高的政策水平，較強的業務能力。事實上，一方面，審計人員數量與新時期審計需求和審計任務的矛盾仍較突出。另一方面，審計人員素質有待進一步提高。新進人員的成長需要一定的過程，尤其要有對“三農”政策的理解和對集體經濟的敏銳性，都不是在短時間內能實現的。

（四）審計結果運用和審計成效尚未發揮最大效益

由于農村集體經濟審計工作剛開始試點展開，大部分鄉鎮沒有建立起關于運用審計結果的方式、要求、責任和考核辦法等方面的規章制度，沒有紀檢、組織等部門形成聯動機制監督審計問題的整改，致使審計結果的運用達不到預期的效果，提出的整改建議和要求往往得不到有效的落實，導致“審計年年審，問題年年犯”的現象屢見不鮮。

四、進一步加強農村集體經濟審計工作的思考

（一）加快立法，制定和完善農村集體經濟審計的法律規范

必須加快對農村集體經濟審計的立法，將村級審計納入我國審計組織體系，建立與之相適應的切合實際的審計模式及配套的審計取證、報告、檔案管理等辦法，進一步明確其定性及處理處罰問題，我國的審計制度才能更完善，才能為“審計全覆蓋”提供法律支持。

（二）統一標準，提高審計工作質量水平

在明確農村集體經濟審計法律依據的基礎上，還需要根據農村集體經濟的實際情況，建立和完善相關規定和行為準則，包括相對統一的質量評價指標，對農村集體經濟審計的內容、范圍、具體實施辦法、報告等作出規定，解決目前“審什么”、“怎么審”的問題，使無論鄉鎮采取何種審計模式，審計人員都有章可循，按照統一的格式操作，使審計行為標準化，審計質量規范化。

（三）整合力量，建立高素質審計隊伍

審計質量的提高必須有一支既有良好的業務素質、又有較強的政治觀念和職業道德水平的高素質審計隊伍。一方面要充實自身的審計力量，吸收經濟、財政、工程各方面的人才，打造全方面的審計隊伍；另一方面，借用社會審計力量，尤其是在工程結算審計方面，審計機關要轉變職能，進一步降低自審比例，加強對事務所和協審人員考核，建立準入和淘汰機制，更好地發揮審計監督和服務職能。

（四）強化整改，提高審計結果運用成效

實現對農村集體經濟審計目標的一個關鍵點就是要有效處理審出的問題。因此，一要落實機制，強化整改。建立審計整改“一把手”負責制，對審計整改做到措施得力、整改到位、反饋及時，對不按規定期限和要求進行審計整改的單位，從嚴問責；二要實行結果公開。可以通過村支兩委會、村民代表會議、村民會議等形式通報，也可以通過村務公開欄進行公告，讓權力在陽光下運行；三要建立多部門聯動機制。要與紀檢監察、組織、農辦等部門建立聯合監督機制，對被審單位的審計整改進行再監督，將審計結果和整改情況納入干部的實績檔案，切實提高審計結果運用成效。

參考文獻

[1]嘉興市審計局.《鄉鎮綜合審計創新模式研究-以浙江省嘉興市為例》中國內部審計，2013.1.

[2]寧海縣人民政府.《先嘗先試，以審促管，積極探索農村集體經濟審計工作新模式》.浙江審計，2013.2.

[3]王金鳳，賀旭玲，房德東.《農村財務審計面臨的阻力、牽引力及舉措》.中國農業會計，2012.9.

[4]肖松.《簡析農村審計工作中存在的主要問題與解決辦法》.2010.10.

[5]崔國平.《農村財務會計管理模式研究》.山東農業大學2007.11.