鄉鎮政府環保角色矛盾分析

賈鳳姿 劉建濤

〔摘要〕 當前，鄉鎮政府的環保角色呈現出四對矛盾：一是 “公共性”與“地方性”，使鄉鎮政府千方百計地調動一切資源來完成上級下達的各項經濟指標而無暇、無力顧及農村、農民的環保服務；二是“缺位”與“越位”，前者使得鄉鎮環保基礎設施及基本的環境質量難以滿足鄉鎮居民的需求，后者在一定程度上惡化了鄉鎮的生態環境；三是“責任者”與“檢驗者”，使得鄉鎮政府難以正常發揮作用；四是“小機構”與“大職能”，使得鄉鎮政府受體制制約難以全面治理農村的環境污染。

〔關鍵詞〕 鄉鎮政府，環保角色，矛盾

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）02-0074-04

三十多年的改革開放使我國經濟高速運行，社會財富不斷增長，城市環境大有改善。與城市相比，農村的環保狀況堪憂。鄉鎮政府長期工作在農村的第一線，在農村環境治理中發揮著不可替代的基礎性作用。但是，在市場經濟條件下，鄉鎮政府的環保角色呈現出四對矛盾，影響了其在解決環保問題上的作為。

一、“公共性”與“地方性”

美國經濟學家科斯在他的著作《社會成本問題》中分析政府性質時指出，政府在其本質上就是一家超級企業。鄉鎮政府的地方性是指鄉鎮政府除了具有管理社會公共事務，提供社會服務的公共屬性外，還具有進行自我服務和追求自身局部利益最大化的地方屬性。鄉鎮政府作為社會公共事務的管理者和公共政策的執行者，只有在具備一定物質基礎條件下才能履行職能，因此，鄉鎮政府具有追求自身利益的地方訴求。特別是在“鄉財縣管”的財政管理方式改革之后，由于農業稅的取消，再加上鄉鎮政府本身不是獨立的財政單位，致使鄉鎮政府的收入境況舉步維艱，而縣級財政往往又很少給鄉鎮政府下撥環境治理經費，從而使鄉鎮環境治理陷入了上級財政轉移支付少而鄉鎮財政無收入的尷尬境地。在巨大的財政壓力下，鄉鎮政府往往采用“下海經商”的辦法來拓寬財政收入渠道，公共行政市場化，“鄉鎮政府公司化”，鄉鎮政府異化為“利益經營者”，政府運行帶有明顯的地方經濟人色彩。

鄉鎮政府“社會服務者”的角色源于鄉鎮政府的公共性。政府的重要職能之一就是追求公共利益的最大化。農村環境治理與保護作為一項公共事業，具有公益性強、無回報或回報率小、責任主體多或重疊等特點，這使得企業和個人都不愿投身其中，從而對社會上的資本難以形成有效的吸引力。因此，作為公眾利益代表的政府在農村環境治理中必須發揮其統籌全局、協調各方的主導作用。我國《憲法》明確指出，國家積極地防治污染和其他公害，負有保護與改善生態環境、生活環境的責任。并且我國是社會主義國家，黨和政府是人民利益的守護者和代表者，宗旨就是全心全意為人民服務。環境問題不僅是發展問題，更是民生問題，事關黨和政府的形象和公信力。所以，保護環境是社會主義政府加強社會管理與公共服務的重要方面，是一項義不容辭的莊嚴職責和重要職能，同時也是我們黨執政為民在環保領域的具體體現。因此，基本的不損害群眾健康的環境質量是我國環境保護的一條底線，是政府應當提供的一種基本的公共產品與公共服務。鄉鎮政府既是轄區環境質量的責任者，又是轄區環境保護工作的組織者。一方政府保一方平安，就應保一方生態環境，保一方凈土、一汪清水、一片藍天。可見，鄉鎮政府必須履行好法律規定的保護環境的職責，才能成為一名合格的“社會服務者”，才能真正成為人民利益的守護者。

而濃烈的地方趨利性和微弱的服務意識的角色矛盾使鄉鎮政府環保服務大打折扣。在我國社會體制改革過程中，政治體制改革明顯滯后于經濟體制改革，計劃經濟時期形成的組織框架仍然存在，這種垂直控制行政人事體制，將財稅利潤指標進行量化分解逐級下達，是否完成經濟指標是評價組織和個人“政績”的主要標準，這就形成“壓力型”體制，“上級政府把指標任務分派給各個下級政府，下級政府對于上級政府層層下達的數量化任務沒有任何協商余地，只能按時完成，否則便會面臨‘一票否決的危險” 〔1 〕。進而逐漸形成了以地方經濟增長為主要考核內容的政績考核機制，并且地方領導干部的晉升也與該地經濟增長呈明顯的正相關關系，從而導致了以犧牲環境為自己撈取政績的普遍現象。因此，硬性的經濟指標和微弱的公共服務意識，使鄉鎮政府千方百計地調動一切資源來完成上級下達的各項經濟指標而無暇、無力顧及農村、農民的環保服務。

改變鄉鎮政府這種矛盾的現狀，必須打破以GDP為綱的發展理念和政績考核機制，建立反應環境要求的社會發展體系和評價體系。可喜的是，我們在這方面已經作了許多探索和嘗試，黨的十八報告進一步提出：“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。” 〔2 〕

二、“缺位”與“越位”

改革開放以來， “要么搶著管”的重疊管理的“越位”現象或者“要么無人管”的空白管理的“缺位”現象在我國鄉鎮一級的基層環保工作中時常出現。

“缺位”就是該做的不去做，就是“不作為”，就是本應當由鄉鎮政府生產和提供的環保公共產品和服務，鄉鎮政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些環保領域出現“真空”。一些鄉鎮政府對農村環保不聞不問，有時即便是有所問也只是走過場、搞形式。鄉鎮政府環保作為缺位具體表現為：一是鄉鎮政府對環保公益品供給不足，難以滿足人民群眾對基本的環境質量的需求。至今農村仍有八千多萬人飲水不安全，由環境污染引發的群體性事件不斷增多，甚至在某些地方出現了《化學品環境風險防控十二五規劃》中所指出的“癌癥村”等嚴重的健康和社會問題。環保基礎設施建設嚴重滯后，農村環保設施幾乎為零。我國農村每年有1.2億噸的生活垃圾露天堆放，三百多萬個村莊的生活污水大部分未經處理，就直接排放到自然水體中或通過溝渠排放，經自然降解后深入地下，四萬多個集鎮與建制鎮絕大部分沒有集中的污水處理設施。二是環保法律法規不健全，多個方面存在無法可依的現象。目前鄉鎮政府的環保工作主要還是依靠行政手段去推進，經濟手段和法律手段的運用較為欠缺。且鄉鎮環保法律法規極不健全，許多環境治理工作，如農村生活污染治理、化肥農藥農膜防治、養殖業污染治理等普遍存在無法可依的現象。可以說，目前還沒有出臺一部獨立的農業環境保護的法律、法規。而且我國現行的環保法律、法規與環保標準主要是基于防治與治理城市和工業的點源污染而制定的，盡管某些法律法規對農村環境保護與治理也有原則性的規定，但由于太過籠統缺乏具體的可操作性，再加上鄉鎮政府也沒有根據相關農村法律的原則性規定制定具有法律約束力的鄉鎮環境公約或文件，從而導致環境法律制度在約束鄉鎮污染的成效上效果不明顯，導致鄉鎮政府在環境執法上無法可依，在環保監督上處于空白。三是環保財力投入低于經濟增長速度，明顯不足。第六次全國環境保護大會要求各級財政都要調整支出結構，且公共財政支出的重點要向環境保護領域傾斜，以加大對環境保護的支持，確保環保投入的增長幅度高于經濟增長的速度。但是實際上鄉鎮政府由于財政困難，有限的資金基本上都投入到了農業生產領域，投入到鄉村環保領域的資金非常有限。另外從國家層面來說，根據發達國家的經驗，環保投入占到GDP的3%以上，環境質量才會得到明顯改善，而相關數據顯示，我國環保投入總額僅占GDP收入1.5%，遠遠不夠。且有限的環保資金重點基本上投入到了工業、城市污染治理，大多數鄉鎮仍無法獲得資金支持。由于鄉鎮政府環保經費不足，即使發現了環境污染問題，往往也是心有余而力不足。

“越位”即“作為過大”，不該做的偏要做，具體表現為：一是大搞環境形象工程和政績工程。部分鄉鎮領導干部不顧群眾需要和當地實際，在“村容整潔”上大做文章，甚至不惜利用手中的權力大搞標榜政績、勞民傷財的環境形象工程，以達到個人或小團體的目的和利益。二是為鄉鎮污染企業說情、辯護，甚至隱瞞。一些污染企業本身就是鄉鎮集體企業，或者是鄉鎮政府千方百計“招商引資”來的，因此，在某些情況下排污企業與鄉鎮政府往往在私下進行權錢交易，形成一個利益直接相關的共同體。鄉鎮企業的GDP往往就是鄉鎮政府的政績，污染企業的利益在一定程度上就是鄉鎮政府的利益，這種政績直接影響到鄉鎮官員們升遷，使得鄉鎮領導要么公開為排污企業辯護和隱瞞，要么對上級環保部門要求的“關停并轉”企業網開一面。

鄉鎮政府環保角色的“缺位”使得鄉鎮環保基礎設施及基本的環境質量難以滿足鄉鎮居民的需求，而鄉鎮政府環保缺色的“越位”又在一定程度上惡化了鄉鎮的生態環境。解決鄉鎮政府“缺位”與“越位”的角色沖突必須轉變政府職能，建立服務型鄉鎮政府和資源節約型與環境友好型鄉鎮政府，加快農村環境保護立法，為鄉鎮提供基本的環境公共產品與基礎設施，為鄉鎮居民提供宜居的符合生產、生活基本要求的環境質量。

三、“責任者”與“檢驗者”

我國政府治理能力所要達到的目標就是最終建立高效、合法、透明的善治政府。善治政府由諸多要素構成，其中一個重要的要素就是承擔責任的能力，因此，“責任者”是政府的一個重要角色。同時政府還具有“檢驗者”的角色，即檢查、驗收下級政府或本級政府各項事務及其執行情況。鄉鎮政府作為我國的基層政府，在環保領域也具有“責任者”與“檢驗者”的雙重角色。政府的環保職能部門依據憲法和相關環境法律，依據審批制度和環境影響評價制度的實施來進行檢查和驗收以預防新的污染的產生，通過行政、法律、經濟手段的運用來實現對污染的控制，最終達到對法人和個人實行環境管理的目的，因而政府是環境管理的檢驗者。由于鄉鎮一級只有極少數設有專門環保機構，大多數沒有設立專門的環保機構，因此，大多數環保部門的職能就轉移到鄉鎮政府身上。鄉鎮政府擔負著對鄉鎮企業進行事前檢驗、事中檢驗和事后檢驗的重任。在鄉鎮企業成立之前進行環境影響評估，決定其是否成立，并對其成立過程進行檢查并驗收；對鄉鎮企業在生產過程中排放的“三廢”即廢渣、廢氣、廢水是否符合法律法規規定的排放標準，鄉鎮企業環保設施、設備是否完好，運轉率是否達到考核指標要求等進行定期檢查驗收；對鄉鎮企業生產經營活動造成的環境損害，事后采取的責令停產治理、追究刑事責任、經濟處罰等環境污染整治措施進行監督。因此，鄉鎮政府對鄉村工業經濟活動予以適度的干預，可以糾正個人和鄉鎮企業行為的“外部不經濟性”和“公地悲劇”的發生。同時鄉鎮政府又是環境問題的責任者。因為環境問題常常會引發污染主體和損害對象之間的環境糾紛，這種糾紛包括發生在制造污染的污染主體與受損害對象之間的糾紛和發生在環境管理部門和受制裁的企業主體之間的糾紛兩種類型。因此，在符合法定程序的前提下，公開、公平、公正地處理環境問題及其糾紛，是鄉鎮政府的基本責任和義務，也是善治政府的一項重要職責。

但是由于鄉鎮政府自身利益的存在，鄉鎮政府環境保護的責任者與檢驗者的角色矛盾時常發生。對于設有專門環保機構的鄉鎮政府來說，環保職能部門由于追求其自身利益，往往使得其在鄉鎮環境管理的實際運作過程中，在對自身角色定位與目標的選擇上也在一定程度上會隨之發生偏離。這種偏離會使鄉鎮環境保護機構用鄉村公用利益與鄉鎮污染部門或企業進行交換，以換取本機構的小利益。并且鄉鎮環保機構只是鄉鎮政府的一個部門，它要受鄉鎮政府的統一領導，服務大局。但是現時鄉鎮政府的職能沒有發生根本性轉變，仍把經濟增長放在第一位，環境管理放在第二位。在許多情況下，許多對環境構成嚴重威脅的鄉鎮企業往往也是鄉鎮政府的財政支柱。因此，當鄉鎮政府的經濟指標與環境指標相沖突時，往往為了確保經濟指標以犧牲環境指標。對于沒有專門環保機構的鄉鎮政府來說，鄉鎮政府直接履行環保部門的職責，為了本地的經濟發展和財政收入，對一些污染嚴重的企業在多數情況下也是睜一只眼閉一只眼，不會采取強硬措施，從而助長了鄉鎮環境污染。另外，當鄉鎮污染企業和受污染的損害人發生環境糾紛時，鄉鎮政府的責任者和檢驗者的角色也時常發生沖突。鄉鎮政府一身兼二任，既是責任者，有責任公正處理污染企業和損害人間的糾紛，同時又是檢驗者，督促并檢查污染企業賠付損害人經濟損失。如能公正地處理污染企業和損害人之間的環境糾紛，則鄉鎮政府的責任者和檢驗者的角色就是統一的；反之，如鄉鎮政府傾向于強勢，漠視弱勢，則鄉鎮政府的責任者和檢驗者的角色就是分離的、沖突的，從而難以正常發揮作用。

解決鄉鎮政府責任者和檢驗者的角色沖突要求鄉鎮政府必須加強黨的宗旨意識，推動鄉鎮環境保護和經濟發展協調同步，使環境公平公正真正貫徹到鄉鎮基層，切實維護鄉鎮人民的環境權益。

四、“小機構”與“大職能”

目前我國環境保護與管理制度和農村面源污染特點有許多不兼容性，城鄉環保差距十分明顯，主要表現在輕農村、重城市，輕農業、重工業，輕面源、重點源。這主要是因為這種環保體制是針對城市工業的點源污染特點建立的。這種狀況導致我國的環保體制呈現出獨特性，具體來說就是中央環保機構規模龐大、人才充足、裝備優良、執行能力強，但自中央以下，隨著等級的降低，環保機構無論是在規模、人才方面還是在裝備和執行力等方面都在逐級下降，從中央到地方呈現出一種倒金字塔結構。全國多數省級環保部門并沒有設置負責農村環保的專門機構，縣級環保部門的工作力量就更為薄弱。 “目前我國縣級政府環保部門人員編制平均只有21人～25人左右” 〔3 〕，至于鄉鎮政府，則大多數沒有專門負責農村環保的人員與崗位，甚至也沒有配備相應的環保技術裝備與專職的環保工作人員。環保咨詢無處問，污染事故無人管，小污染企業更是無人統計和管理，環境監管執法力度非常薄弱，這就是我國目前鄉鎮環保管理體制現狀的真實寫照。相關數據顯示：“全國四萬多個鄉鎮的環保人員極為匱乏。盡管近年來一些地方設立了環保派出機構，從事環保的人員有所增加，但是仍遠遠無法滿足實際需要。很多地方鄉鎮一級環境管理人員基本空缺，村級組織公共職能弱化，農村公共環境無人管，也管不了。” 〔4 〕因此，我國農村環境保護與管理主要的問題就是缺乏科學而詳細的規劃，特別是在鄉鎮一級尚未建立起預防和解決環境污染的環保機構與機制。

而與此同時，由于我國農業人口在總人口中還占多數，鄉鎮農業污染和生活污染的特殊性使得鄉鎮政府的環保職能往往超過本身的負荷。可以說，農村環境污染與城市工業的點源污染不同，農村污染主要表現為污染面廣而散，污染源小而多，可以說每家每戶都是污染源。從種類來看，有土壤污染、空氣污染、固體廢物污染、水污染等。從來源看，有生活垃圾、污水污染、化肥和農藥污染、禽畜糞便污染、鄉鎮企業自身的污染與城市工業企業轉移到農村的污染等。鄉鎮轄屬的農村環境污染總體上呈現出面源污染和點源污染共存、二次污染與各種新舊污染相互交織、工業污染與生活污染疊加、城市及工業污染逐漸向農村轉移的態勢。同時，農村環境污染呈信息零散且分布廣、難以收集的現狀導致縣級及其以上環保部門常常無法及時準確地獲取污染的真實信息，往往是鞭長莫及、無暇顧及。鄉鎮政府工作者長期生活和工作在農村第一線，不僅要匯集農村污染物的分布、狀況等信息，向上級匯報，同時還要擔負著治理點源污染和面源污染的環保職能。第一次全國污染源普查結果顯示，我國農業源排放的主要污染物數量已經占全國的半壁江山，其中，化學需氧量、總磷、總氮、分別占到排放總量的44%、67%、57%。因此，鄉鎮政府在治理農村污染中的職責更加重大。但是正如上面所述，由于絕大多數鄉鎮缺乏必要的監察、監測設備，沒有專門的環保機構，環保人員較為缺乏，致使鄉鎮工作人員難以全面系統地搜集農村分散的污染信息，從而難以全面治理農村的環境污染。解決鄉鎮政府“小機構”與“大職能”的角色矛盾必須要突破鄉鎮環境治理的體制制約，必須積極推動縣級環保機構向鄉鎮延伸，并且在完善市轄區環保派出機構的基礎上，努力探索在鄉鎮一級設立派出機構，建立相應的環保隊伍與經費保障機制，確保農村環境污染治理工作有條不紊地開展。

總之，改變鄉鎮政府農村環保角色的矛盾狀況，迫切需要鄉鎮政府轉變發展理念，探索適合鄉村特點的環境治理模式，推動鄉鎮經濟與環保同步協調發展，開展農村污染物排放標準以及農村環保適用技術的研究。特別是要加快農業農村環境立法進程，加快鄉鎮環保制度建設。十八屆三中全會指出：“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境”，“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度。” 〔6 〕因此，要用制度這個具有根本性全局性的措施來保護、優化鄉鎮環境，推動建立“兩型”鄉鎮政府。唯其如此，才能把一個生態文明的“美麗鄉村”載入農民心靈，托起一個天朗氣清的“美麗中國”。

參考文獻：

〔1〕姚榮杰.新農村建設中鄉鎮政府職能失位的肇因探析〔J〕.平頂山學院學報，2012（6）.

〔2〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗〔N〕.人民日報，2012-11-09.

〔3〕胡雙發.政府環境管理模式與農村環境保護的不兼容性分析〔J〕.生態環境與保護，2008（9）.

〔4〕文 雯.污染排放總量大 環保機構不健全 治理資金不穩定 盡快形成農村污染治理制度〔N〕.中國環境報，2010-03-11.

責任編輯 周 榮