城中村治理：從農(nóng)村走向城市

徐小康

社區(qū)化的管理和服務(wù)可以控制發(fā)案數(shù)量，并逐步形成流動(dòng)人口常駐化態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)管理成本投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)

從北京田村到廣州冼村，城中村治理面臨的不僅是外來(lái)人口治安問(wèn)題，還包括農(nóng)民權(quán)利、集體產(chǎn)權(quán)制度和管理方式等各方面的轉(zhuǎn)變。

“比如村干部變成了公司經(jīng)理，操縱資金動(dòng)輒上億，但多數(shù)沿用過(guò)去管村務(wù)的方式來(lái)操控村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)，方式過(guò)于滯后。”廣東省委黨校教授唐代望認(rèn)為，城中村集體資產(chǎn)管理制度應(yīng)作出改革，借鑒東莞等地探索聘請(qǐng)職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)驗(yàn)，使公司管理專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化。

城中村的管理體制也面臨轉(zhuǎn)變。部分城中村由于城市擴(kuò)張變成了城區(qū)，但仍然按農(nóng)村管理體制來(lái)管理。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，由村民選舉產(chǎn)生的群眾自治組織村民委員會(huì)管理集體經(jīng)濟(jì)組織和集體資產(chǎn)。

但以村民自治為目的村委會(huì)和以城市管理為目的的街道辦在法律地位和職能權(quán)限上在銜接上面臨困難。因?yàn)楦鶕?jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，街道辦事處是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)的派出機(jī)關(guān)，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，行使區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會(huì)賦予的職權(quán)。

山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陳曉莉認(rèn)為，雖然村委會(huì)和街道辦是不同的兩個(gè)治理主體，但在城中村治理上，兩者應(yīng)建立良性互動(dòng)，建立管理協(xié)調(diào)機(jī)制。另一個(gè)改革方向是“村改居”，如2004年深圳在完成土地國(guó)有化的基礎(chǔ)上撤銷(xiāo)了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村建制，實(shí)現(xiàn)了市-區(qū)-街道辦的統(tǒng)一管理體制。

城中村改造本質(zhì)上是一種都市更新

在城中村治理中，舊村改造是“村官”腐敗的高發(fā)領(lǐng)域，同時(shí)也是城中村可持續(xù)治理的關(guān)鍵。

“目前城中村改造中有這么多腐敗的原因就在于巨大的尋租空間，農(nóng)民缺乏開(kāi)發(fā)土地的自主權(quán)利。”中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授陶然告訴《方圓》記者，目前城中村的改造模式和導(dǎo)向是導(dǎo)致腐敗盛行的根本原因。

“城中村是在城市擴(kuò)張過(guò)程中逐漸形成的，因此城中村改造本質(zhì)上是一種都市更新。盡管土地制度不同，但世界各地，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在城市化過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)，仍可為我們提供借鑒性思路。”陶然認(rèn)為，借鑒美國(guó)、日本、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行的土地“增值溢價(jià)捕獲”、“區(qū)段征收”和“市地重劃”等成功模式，可以有效消滅尋租空間，降低腐敗的概率。相關(guān)國(guó)家的開(kāi)發(fā)經(jīng)驗(yàn)也表明，“區(qū)段征收”、“市地重劃”等政策工具可成功解決政府公共建設(shè)的補(bǔ)償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補(bǔ)償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開(kāi)發(fā)利益。

陶然告訴《方圓》記者：“目前全國(guó)各地城中村改造存在政府主導(dǎo)、村集體自改、開(kāi)發(fā)商與村集體合作三種改造模式，都難以普遍推廣，最根本的解決方法還是賦權(quán)農(nóng)民，讓農(nóng)民自行開(kāi)發(fā)。包括目前城中村存在的臟亂差問(wèn)題，根本在于缺乏激勵(lì)機(jī)制，如果允許農(nóng)民自己開(kāi)發(fā)土地，那么為了使土地能夠增值，農(nóng)民自然會(huì)做出規(guī)劃。”

這一點(diǎn)也得到學(xué)界的認(rèn)同。日前，在清華大學(xué)建筑學(xué)院等主辦的一個(gè)論壇上，北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)施衛(wèi)良等人表示，在城鄉(xiāng)結(jié)合部改造中，改變政府主導(dǎo)方式，引入多元主體，給集體建設(shè)用地更多空間，“肯定是一個(gè)方向”。不過(guò)，他們也指出，雖然對(duì)現(xiàn)有模式越來(lái)越顯露出來(lái)的矛盾，各方容易有共識(shí)，但要?jiǎng)?chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部改造模式，仍面臨很多法律、政策和現(xiàn)實(shí)障礙。

集體產(chǎn)權(quán)求變

另一個(gè)和城中村改造相連的問(wèn)題是集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)體制。目前，城中村大都成立了股份合作公司來(lái)負(fù)責(zé)城中村改造和集體資產(chǎn)的管理，其中較為典型的是深圳市。

但股份合作公司并未將所有股份都分給村民，集體所有仍以集體股的形式存在。1994年，深圳市就出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》。《條例》規(guī)定，集體股是指設(shè)立公司時(shí)由集體財(cái)產(chǎn)折股后留歸合作股股東集體享受股利利益的股份，集體股的股東即資產(chǎn)代表人為村集體資產(chǎn)管理委員會(huì)。股份合作公司仍未擺脫舊有農(nóng)村管理體制的影響，也無(wú)法擺脫村官貪腐的窠臼，如廣州冼村窩案中，從書(shū)記到出納的集體淪陷，受賄后將集體所有的商鋪以每平方米15-18元的價(jià)格出租給他人，而這些地段的正常租賃價(jià)最低都達(dá)到了每平方米400元。

在集體產(chǎn)權(quán)問(wèn)題上，學(xué)者間爭(zhēng)議頗多，有人認(rèn)為應(yīng)是共同所有，有人認(rèn)為應(yīng)界定為按份共有。在這方面，走在前列的是廣州天河區(qū)的股份合作制改革。天河區(qū)農(nóng)村股份合作制改革將集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)全部量化到人，不留集體股，并通過(guò)“一刀切”進(jìn)行股份固化，還明確規(guī)定個(gè)人股權(quán)包括分配權(quán)和繼承權(quán)，創(chuàng)造了獨(dú)特的“天河模式”，被認(rèn)為是全國(guó)農(nóng)村及城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)制度改革中最徹底的改革。

這一改革得到了中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授張正河的肯定，他認(rèn)為農(nóng)村股份合作制改革實(shí)際上是對(duì)集體資產(chǎn)的股份化，集體產(chǎn)權(quán)股份化改革的最終發(fā)展方向應(yīng)是股份制企業(yè)。參與中央有關(guān)集體產(chǎn)權(quán)改革方案制定的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊日前撰文稱(chēng)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的根本出發(fā)點(diǎn)即是還權(quán)于民。他表示，要建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

9月29日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議審議的《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》中，將如何賦予股權(quán)權(quán)能放在試點(diǎn)重要位置。但同時(shí)，國(guó)家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)習(xí)近平在9月29日主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議時(shí)發(fā)表重要講話指出，為防止侵吞農(nóng)民利益，要求試點(diǎn)各項(xiàng)工作嚴(yán)格限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

城中村社區(qū)化管理

“社區(qū)化管理模式是城鄉(xiāng)接合部和流動(dòng)人口管理模式從傳統(tǒng)的粗放型、排斥型向集約型、融合型的轉(zhuǎn)變。” 中國(guó)人民公安大學(xué)教授安瑛認(rèn)為，社區(qū)化的管理和服務(wù)可以控制發(fā)案數(shù)量，并逐步形成流動(dòng)人口長(zhǎng)住化態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)管理成本投入與產(chǎn)出的良性循環(huán)。

社區(qū)化管理是指在村莊中推行城市社區(qū)的管理模式，如流動(dòng)人口和出租房屋登記管理制度，在治安管理、計(jì)劃生育、法律援助、勞動(dòng)就業(yè)咨詢等方面為城中村居住人口提供與城市居民同質(zhì)化的服務(wù)。

在那些已經(jīng)完成“村改居”的地區(qū)，如農(nóng)村土地全部國(guó)有化的深圳，主要是完善轉(zhuǎn)制后的社區(qū)居民委員會(huì)的各項(xiàng)管理制度。比如在流動(dòng)人口管理上，深圳羅湖區(qū)就在城中村社區(qū)內(nèi)建立流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)中心，為流動(dòng)人員和出租屋房東提供方便的服務(wù)，如咨詢服務(wù)、房屋出租信息服務(wù)、用工招聘信息服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)以及法律咨詢服務(wù)等。

除了城中村的自我管理，當(dāng)?shù)卣退痉C(jī)關(guān)也是實(shí)現(xiàn)同質(zhì)化服務(wù)的重要助力。例如在未成年人受害案件的辦理上，上海市青浦區(qū)檢察院制定了《關(guān)于辦理成年人侵犯未成年人人身權(quán)利犯罪案件的實(shí)施細(xì)則》。如管轄案件中，未成年被害人未獲得有效賠償?shù)模嗥謪^(qū)檢察院對(duì)其實(shí)施刑事被害人救助。

“有的案件，盡管罪犯被繩之以法，但被害人及其家屬的生存困難無(wú)人問(wèn)津。有的被害人甚至因絕望，轉(zhuǎn)而對(duì)加害人及其親屬乃至社會(huì)泄憤報(bào)復(fù)，釀成新的違法犯罪。因此，在這種情況下，對(duì)被害人及其家屬進(jìn)行救助就應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家的一項(xiàng)必要義務(wù)。 ”青浦區(qū)檢察院副檢察長(zhǎng)黃建榮說(shuō)。

社區(qū)化管理最大的難題是公共財(cái)政資金的來(lái)源。“我們目前主要采取人防和技防相結(jié)合的治安巡控方式。2013年的時(shí)候，我們成立了347人的治安志愿者隊(duì)伍，在平時(shí)和警區(qū)及其他保安隊(duì)伍共享治安信息，所以各類(lèi)案件均有所下降。”深圳市甲岸村黨支部黃書(shū)記告訴《方圓》記者，目前城中村社區(qū)面臨的主要問(wèn)題是轄區(qū)探頭的升級(jí)和維護(hù)，轄區(qū)內(nèi)的38個(gè)探頭已老化，須增加20個(gè)新探頭，正在向上級(jí)申請(qǐng)中。

“區(qū)段征收和增值溢價(jià)捕獲可以解決這個(gè)問(wèn)題。”陶然說(shuō)，在這兩種城中村改造模式中，村民與村集體可以將部分土地?zé)o償讓與政府，由地方政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建造。而城市規(guī)劃可以靈活提高容積率，使村民剩余地塊能夠升值，達(dá)到雙贏。另外，還可以開(kāi)征出租屋管理費(fèi)，以后過(guò)渡到物業(yè)稅。

也有村莊已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了集體企業(yè)反哺社區(qū)服務(wù)。“我們村（單家社區(qū)）現(xiàn)在無(wú)一人失業(yè)，包括殘疾人，也通過(guò)集體企業(yè)大順集團(tuán)安排了維護(hù)電梯的工作。除了給50歲以上老人提供退休補(bǔ)貼，每年五大節(jié)（五一、國(guó)慶、中秋、元旦、春節(jié)）都會(huì)給村民發(fā)放200元的補(bǔ)貼。”山東省淄博市臨淄區(qū)單家社區(qū)居委會(huì)主任、大順集團(tuán)公司總經(jīng)理李嘉才說(shuō)，接下來(lái)大順集團(tuán)還打算買(mǎi)下一所醫(yī)院，為居民提供更好的醫(yī)療服務(wù)。