城中村法治之困：貧與富的陣痛

徐小康等

在現代城市的高速發展中，城中村鑲嵌在每個城市的角落。作為城鎮化進程中的一種特有現象，城中村一方面保持著傳統村莊的建筑和生活方式，另一方面又面臨大量涌入的外來人群。窮與富，都必須承擔轉型所帶來的陣痛

走進合肥市包河區的城中村小朱崗，是不足三米寬的小巷道，巷道兩側是各種小店鋪。這里的住宅以上世紀90年代翻新自建的磚瓦房為主，房屋分隔雜亂無章，從事不同職業、操著不同口音的人員聚居于此。這里有著方便低廉的飯館、超市、診所、網吧……各種生活所需步出屋門就能得到滿足，自成一體的生活節奏將它與周邊環境分隔開來。包河區檢察院研究室副主任劉娟這樣描述她對小朱崗的第一印象，“兩搶一盜”的財產型案件是這里最常發生的。

而遠在千里之外的廣州冼村，這個已經完全按照城市模式改造完畢的村子里，2014年發生了一起席卷整個村委會的腐敗案件，最高一人的受賄金額超過百萬。

類似于小朱崗、冼村這樣在城市化進程中被包圍起來的村莊，可以統一被稱為“城中村”。隨著全國各地城中村改造工程都在大規模進行，有的城中村依然是人們印象中的“臟亂差”，有的則在改造后變得整齊、干凈。

但值得人深思的是，一者貧窮，一者富裕，都共同面臨著一個法治難題：犯罪?！斗綀A》雜志自2013年發起的“城中村法治調研活動”覆蓋了廣東深圳、山東淄博、安徽合肥等十個城市。在調研中，我們發現，當農村鑲嵌進城市，貧窮和富裕，混亂與秩序，都是這個艱難轉型所要承擔的陣痛。

城市“包圍”農村：有的停留原地，有的邁向富裕

北京五孔橋地區，7月27日，72歲的“土著”老人劉淑華一邊講著這里的歷史，一邊重復問《方圓》記者好幾次：這里什么時候拆遷。事實上，田村早在2010年就北京啟動的50個城中村改造計劃之內，但老人所在的田村五孔橋一帶因為種種原因改造難以進行，至今是“臟亂差”的典型。看著田村一些以前的老鄰居過上好日子，他很是羨慕。在五孔橋，他卻依然要忍受臟水、泥濘以及混亂的治安。

而遠在單家村的居民就顯得很“走運”。這個位于山東淄博市臨淄區的小區，有著整齊的樓房和郁郁蔥蔥的綠植，誰也想不到20年前這里還是一片荒蕪，是一個村民連飯都吃不飽的農村——單家村。單家社區的土地是以劃撥的形式取得的，上世紀90年代，為了給齊魯石化公司建家屬樓，單家村等3個村莊進行了整村搬遷。單家村在村支書李嘉才的爭取下，在一路之隔的荒地上蓋起了回遷房，原來的單家村現在已被大片的城市建成區包圍了。

土地，在城中村是停留原地，還是邁向富裕的岔路口，起到了決定性作用。按照《憲法》第十條規定，農村和城市郊區的土地，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā返诎藯l也規定，城市市區的土地屬于國家所有。 這種二元體制，在農村被城市包圍時，就產生了問題。

要將土地從集體所有轉化成國有只有通過土地征收和征用。部分村莊如單家村，由于整村搬遷，村民全部“洗腳上樓”，當地村委會也改制成居委會；還有的村莊只是被征用了部分土地，所以還保留了原有的集體組織和村委會，例如冼村；也有的這個過程完成了一半，面臨“拆遷”，例如田村。

由村辦企業吸納就業，負責福利兜底是部分城中村成功融入城市的原因之一。像華西村一樣，這些企業往往有一個強勢的村支書。單家社區居委會主任、大順集團總經理李嘉才告訴《方圓》記者：“現在‘村子里一共有8700多人，其中3200來人都在大順集團上班。其余的在齊魯石化公司上班或集資經營小生意，無一人下崗。村子里的老人到50歲退休，由集團發養老金，一個月600-800元?，F在有1100人左右，每年大概支出800萬元?！?/p>

“城中村原居民貧富分化嚴重。個別村民喪失土地后，失去了長期以來賴以為生的生產工具，一時無法轉變，可能會很長一段時間找不到工作或難以找到收入滿意的工作，誘發了對社會的不滿，容易受情緒影響而實施犯罪行為。一些轉型較好的城中村的村民得到高額拆遷補償款后，由于游手好閑，容易染上惡習，將錢用于賭博、嫖娼等，走上歧途。”廣州市海珠區檢察院《關于本轄區城中村刑事犯罪案件的調研分析》中如是說。

貧窮滋生的“兩搶一盜”

山東省臨沂市檢察院檢察官盧清華在臨沂市冬關村調研時發現，那里的治安狀況堪憂，小偷最多的一晚上，村子里能有十余家住戶同時失竊。而且當地建筑物間間隔小，街道窄，隨處可見“握手樓”、“一線天”，居住著大量外來人口。而且由于缺乏統一的市政建設，往往存在消防隱患

城中村發生的刑事案件往往以盜竊、搶劫、搶奪（即“兩搶一盜”）等財產型犯罪為主。“這與大多數城中村居民生活水平不高有關。”河北省張家口市張北縣檢察院檢察官韓進忠說。

因為城市化進程中失去土地，又缺乏城市謀生技能，大多數城中村的原住民除了一次性的土地出讓補償金，經濟收入主要依靠出租房屋，缺乏穩定的經濟來源。大量的違章建筑也是因此而生，也引來了大量的外來人口。而這些選擇城中村居住的外來人員，甘于“臟亂差”的環境，顯然收入也不會太高。2013年12月，田村五孔橋地區發生了一起命案，犯罪嫌疑人就是失業的歌廳保安。而這里也連年是公安機關打擊“兩搶一盜”的主要地點之一。

復雜的人員構成也是城中村糟糕治安狀況的重要原因。進城打工者、小攤販、無業人員……選擇居住在城中村的居民大都為了低廉的租金而來，同樣缺少穩定的經濟收入。貧窮并不一定滋生犯罪，但顯然在城中村這是財產型犯罪高發的原因之一。

流動人口管理難題

流動人口難以管理是城中村的犯罪查處困難的一大原因。在山西太原的城中村，今年1至9月刑事案件立案17844起，占全市刑事案件的73.8%，而破案率只有12.5%。

快速人口的人口流動則讓出租屋和小旅館供不應求，一些不法分子也趁機混跡其中?！斗綀A》記者在深圳市寶安區甲岸村看到，密密麻麻的樓房擠在一起，“一線天”、“握手樓”比比皆是。在甲岸村0.3平方公里的轄區內，居住了14000人。

“因為這些外來人口基本上處在無序流動的狀態，外來人員的住址、工作單位變動，違法犯罪前科情況等動態信息往往得不到及時更新?！焙颖笔『愂泻絽^檢察院辦案檢察官認為，人口信息采集機制不暢是治理城中村犯罪面臨的一大挑戰。

城中村治安管理難的另一個原因是居住人員的素質偏低。在城中村法治生態調研中，據河北省張家口市張北縣檢察院統計，2010年至2013年審查逮捕案件數量為399件527人，城中村務工農民犯罪人數為145人，占犯罪人數的比率為27.6%。其中，外來務工農民犯罪為48人，占犯罪務工農民的33.1%，本地務工農民占66.9%。其中，中青年是犯罪高發的年齡段。

“務工農民的素質較低也給治安管理帶來了困難。居住在城中村的務工農民犯罪人員中，絕大多數是小學、初中的文化水平，甚至有部分從未上過學。文化水平不高，職業技能差，謀生能力弱。”張北縣檢察院檢察官韓進忠說。

甲岸村社區工作站的黃書記告訴《方圓》記者：“原來我們村居住的外來人口素質都比較低，在治安上的確比較差。現在隨著周邊地區的發展，租金上漲之后，小白領入住多了。人口素質提升了，治安狀況就好多了。”

部分犯罪帶有自救性質

大部分外來外來務工人員選擇了城中村作為自己在城里工作落腳點，“城中村不太安全”這個現實他們大都清楚，但低廉的租金顯然更具備誘惑力。比如深圳白石洲村目前租金僅為30-40元/平/月，而周邊商品房小區的租金則高達60元/平/月。走出白石洲，則是國際市長交流中心等地標性建筑。

繁華的城市和臟亂的城中村在外來務工人員心中形成了強烈的對比。據河北省張北縣檢察院統計，城中村外來務工人員大多集中于第二、三產業，其中大約95%為中青年男性，適齡勞動力對自己期望也高?！俺侵写逋鈦韯展と藛T出門打工前帶有很大的盲目性，抱著發財夢想，但進入城市后卻面臨著艱難的生存境遇、惡劣的生活環境，淪為城市新的貧困和弱勢群體?！睆埍笨h辦案檢察官分析道，在相同的工作中，城中村外來務工人員往往也由于各種原因不能與城市市民享有同樣的發展空間，由此導致就業待遇的不平等。二者對比之下不少城中村外來務工人員產生了巨大的心理失衡。

救濟途徑不暢使得心態失衡更難以疏導。一旦出現權益受侵害的情形，采用帶有“自救”性質的犯罪手段維權的外來務工人員并不在少數。河北省張北縣檢察院在調研中發現，由于城中村外來務工人員社會地位較低，得不到社會的足夠重視，當這些外來務工人員遇到合法權益受侵害時往往不懂得尋求合法的救濟途徑，而是通過“自力救濟”的方式維護自己的權益。

深圳市寶安區檢察院檢察官陳劍橋告訴《方圓》記者：“有一個外來務工人員在追討工資時遇到了問題，向我求助。我建議找正規救濟渠道，剛開始找勞動部門，勞動部門說這個企業沒有在勞動部門備案，而且需要證明雙方存在勞務關系。到工商部門，工商部門說這個企業沒有注冊。報警，警察認為是民事案件。最后務工者不得不離開，因為熬不起，耗不起。”

然而，“自力救濟”過程往往會越過法律的紅線，構成犯罪。這種“自救”包含三種情形：一是以暴力對拖欠工資的老板及其家屬進行直接報復，發生故意傷害、非法拘禁等惡性案件；二是拿不到工資的外來務工人員將雇主的貨物或生產工具拿走，自我兌現工資，構成盜竊罪或搶劫罪；三是糾集同鄉或雇傭他人討要工錢，遭拒絕后發生砸毀財物和打架斗毆的行為，這些都可能涉及故意毀壞財物罪、故意傷害罪和聚眾斗毆罪。

“由于當前社會救濟體系不完善，采用司法途徑維權成本過高，使城中村居民更偏向于采取私力救濟的方式維護自身權益，反而容易引發群體性暴力事件，造成不良影響。”廣州市海珠區檢察院調研分析認為，應當建立城中村走訪常態化機制，且在處理民事糾紛時更注重釋法說理，緩解情緒，避免民事糾紛生硬調解后無法執行而引發新的刑事犯罪。

“放養”的城中村兒童

另一個城中村治理中往往被忽視的問題是城中村兒童保護。近年來農村留守兒童受到越來越多的關注，包括兒童被毆打甚至性侵的新聞也時有見報，事實上，城中村的隨遷子女也存在這個問題。

樂樂是個8歲男孩，和其他孩子一樣，他出生后不久，從老家跟隨父母來到“大上?！?。今年4月2日傍晚5點多鐘，媽媽詹某與爸爸開始爭吵。樂樂正拿著小小的游戲機在玩，還沒搞明白怎么回事，他被媽媽一把拉到案板前，自己左手的三根手指被媽媽齊刷刷剁了下來。當樂樂被送到醫院時，由于孩子的血管較細小，加上延誤了治療，樂樂的手指再也接不上了，經鑒定為輕傷一級（輕傷中最重的一級）。樂樂的媽媽也以故意傷害罪被上海市青浦區檢察院批準逮捕。

“那天，我與老公吵架，他不與我理論，又要逃出家門去，我砍孩子的手，主要是留住老公，不要讓他出門。” 樂樂的媽媽在案發后對辦案檢察官哭訴。

“住在城中村的青年人大多收入不高，夫妻經常為了經濟問題吵架。外來人員計劃生育意識不強，大多生了二胎甚至三胎。一方面要負擔幾個孩子的養育及教育費用，還要負擔房租、生活等費用，確實是蠻吃力的?！鄙虾Ｇ嗥謪^徐涇鎮綜治辦主任朱海焦介紹道，“另外一個方面，產生矛盾后，他們不像本地的年輕人，有父母或年長的人調解?！?/p>

“城中村中的家長，對孩子放養的較多，導致孩子脫離自己的視線，家長不清楚孩子的去向，給犯罪留下了很大的空間。而且往往有很多被性侵的女孩，懾于威脅或出于羞恥心理，不敢說出來。若女孩早期受到性侵害，再次受到性侵害的概率會增加，受害者甚至會有自暴自棄的心理?！鼻嗥謪^檢察院檢察官潘志峰分析道。

“先富起來”的村官

伴隨城市化熱潮，一部分城中村通過舊城改造等方式先富起來。而隨之帶來的是村級腐敗問題，全國各地都衍生出多位“千萬級村官”。

如廣州冼村腐敗窩案的背后是村官的集體淪陷。冼村集體經濟組織前身是廣州市天河區冼村經濟發展有限公司，支部書記是盧穗耕，副書記是其侄子盧佑醒，總經理是小舅子冼章銘，副總經理是外孫陳建強，副經理是親侄兒盧丙燦。結果，在舊村改造中，公司班子都收了開發商給的賄款，另一方面，他們又利用賄款收買選票，操縱選舉，鞏固自己的權力。冼村腐敗窩案被查處后，冼村村民廢除、調整了原有租約后，村集體每年都要增收租金1億多元

深圳市田廈村曾因舊村改造名噪一時。當時，800名田廈新村村民以土地入股并參與項目利潤分配方式進行城中村改造，被稱為“村民個個是開發商，戶戶是千萬富翁”。此后，田廈股份公司還涉足商業地產，新近竣工的南山田廈國際中心項目包含一棟165.7米超高層辦公樓，一棟99.9米商務公寓及四層商業裙樓等，也是田廈公司的手筆。股份合作公司并沒有擺脫村官貪腐的陰影。田廈村大搞舊村改造，并進軍商業地產，擔任田廈實業股份公司董事長的鄭穩棠卻被卷入了腐敗漩渦。媒體披露稱，鄭穩棠2002年至2012年利用職務便利，在田廈村建設工程項目中收受巨額賄賂。2013年，鄭穩棠被深圳市南山區檢察院提起公訴。

村干部利用政策信息優勢違建或騙取拆遷款的情況也十分突出。從2011年開始，江蘇省宿遷市宿城區檢察院在宿遷市洋河新城、宿城區雙莊耿車等鄉鎮開展“打擊村鎮建設領域職務犯罪”專項行動，查處“收錢放建”職務犯罪13件17人。

“隨著郊區城鎮建設步伐的加快，城中村等城市危舊片區征地拆遷的頻率、補償標準均明顯提高。為獲取更多的拆遷補償費用，不少村鎮違章亂建情況明顯加劇，甚至出現整村、整莊都在私搭亂建的現象?！彼蕹菂^檢察院檢察官陳猛分析。在村民違章亂建事件中，基層干部的職務犯罪起著直接的催化作用。例如某街道會計曾經把集體一處廢棄的垃圾堆放點，偽裝成豬廠，騙取拆遷補償款60萬元。