預算法大修

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了修改預算法的決定。

盡管1994年制定的預算法早已在諸多方面不適應甚至阻礙改革進程，但自1997年提出修法動議以來，直到2011年才拿出一審稿，如今通過的則是四審稿——有“經濟憲法”之稱的預算法，修訂著實困難。

再談陽光財政

三屆人大，四次審議，預算法完成首次大修，將從2015年1月1日起施行。從立法宗旨看，全國人大財經委副主任尹中卿認為，以前的預算法是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現在則是一部“規范政府錢袋子”的法律。

最引人關注的，莫過于所有的財政收入都要納入預算，預算之外不得存在臺面下收入支出。財政部長樓繼偉在新聞發布會上表示：現在預算法做了一些約束，最重要的約束就是預算必須完整，然后必須公開。除涉密信息之外，原則上都要公開。

地方不再有未納入預算賬戶的錢袋子，各部門不得私設小金庫，國家利益部門化、部門利益個人化的現象，有望得到一定程度的扼制。

由于分稅制后中央與地方財政激烈博弈，為彌補地方財政收入不足，發展出地方龐大的土地財政體系，去年結算收入高達3.9萬億元，國土資源部執法監察局局長李建勤表示：根據國土資源部數據顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長了超30倍，總額累計達19.4多萬億元。如此重要的收入卻管理粗放，使用不清。還沒提大大小小的關聯企業，拖車廠、培訓中心、賓館等等，同樣還有那些養活編制外人員的罰沒款等，數量比不上土地出讓金，性質卻更惡劣。

2012年后，財政部取消了預算外這個概念，土地出讓金應該按照制度規定是納入政府基金預算，但基金預算同樣模糊，甚至到目前為止整體預算、結算按照大類公布，一些兩會代表委員抱怨看預算表如看天書。連人大代表這樣的權力代表者都無法細分究竟，也就談不上人大監管，地方主管大員一支筆，大筆資金就進入了某些領域，土地領域與交通領域屬于腐敗高發區，從側面印證這一領域糊涂賬害人不淺。

地方政府需要獲得與責任相匹配的財權，前提是要建立公共、細致的預算，什么時候內地的預算與香港特區政府的預算一樣，細化到各項項目，讓公眾一看就懂，就是現代財政體制的開端。

部門小金庫將失去土壤養分。如果說土地財政還有地方建設需要作為擋箭牌，部門小金庫則有百害而無一利，讓政府部門成為逐利單位，讓社會公共服務淪落成為尋租交易。

舉債權與預算審查

對于地方政府債務管理，修改后的預算法明確規定，經國務院批準的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券以舉借債務的方式籌措，并規定資金用途只能用于公益性資本支出。

規范地方政府債務是預算法修正的又一項重要內容，在全國人大常委會辦公廳新聞發布會上，財政部部長樓繼偉對此從三方面進行了解釋：

第一，建立通過發行地方政府債券的方式舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決怎么借的問題。

第二，對地方政府債務實施分類管理和規模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理；既要接受地方人大監督，還要接受上級行政和上級立法機關的監督，解決怎么管的問題。

第三，理清政府和企業的責任，解決怎么還的問題。

樓繼偉表示，地方融資平臺中有一些實際上是政府通過企業舉債，要和政府的債務分開。屬于企業的債務，政府如果需要支持，就給予明確的支持，比如補貼或者PPP模式；屬于政府的債務，完全公益或既是公益且現金流不足的債務，就轉成政府的債務，納入預算管理。對債務要分清責任，給社會以正確的信號。

修改后的預算法規定，要建立以責權發生制為基礎的政府財務報告制度，政府的資產負債表要向社會公開，也要引入地方政府債券評級。

同時，修改后的預算法從四個方面加強了人大對預算審查監督的規定：首先，要求報人大審批的預算草案應當進一步細化；其次，完善預算的初步審查制度；第三，完善了人大進行預算審查監督的相關規定。第四，為強化基層人大的預算審查工作，充分發揮人大代表的作用，增加規定，縣、鄉級人大在正式審查預算草案前應當采用多種形式組織基層人大代表聽取選民和社會各界的意見。

進步是明顯的，比如修法第一條就提出了“規范政府收支行為”的宗旨；但是，對修法也不宜抱有太多不切實際的期待，畢竟這只是一部改革過程中的法律，對政府預算的全面規范不太可能一步到位——在有所突破地指出要規范政府權力后，具體條文中并沒有呈現如何落實。

不過，通過授權的方式，這部綱領性色彩強烈的預算法仍為政府部門留下很多的規則制定空間，這也意味著政府將在預算法細化過程中獲得更多主動權。修法無處不體現出人大與政府、政府與民眾、中央與地方的錯綜關系，這些根本性問題仍有賴改革的全面深化。

王慕樂根據財新網、和訊網、《第一財經日報》等綜合編輯。