土地開發背景與土地利用轉型的機遇分析

程杰等

摘要

為緩解人地矛盾，保證建設用地與耕地的需求，分析了土地開發需求背景及區域開發背景；指出了我國土地開發面臨的問題：土地開發整理與利用實踐起步晚、后備資源日益減少而成本急劇增加、部分地區的土地開發利用帶來的新的資源環境問題。為此，提出了土地利用轉型的新機遇與戰略：充分發揮農牧交錯區的農業地域優勢，在水資源脅迫區開展節水技術與農地集約利用，以實現土地資源的合理、高效開發利用。

關鍵詞土地開發背景；開發問題；土地利用轉型

中圖分類號S28；F301文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）36-13072-03

AbstractIn order to ease the contradiction between people and land， and ensure the demands of construction land and arable land， the demand and regional land development background was analyzed； the problems of land development in China were pointed out： Land development and utilization practices started late， resources of backup declined and the cost sharply increased， development and utilization of land in some areas brought new resources and environmental problems. This paper presents a new opportunity and strategy for land use transformation： gave full play to the advantages of farmingpastoral agriculture geographical area， carried out watersaving technologies and agricultural land in the intensive use of water stress areas in order to achieve a reasonable and efficient development and utilization.

Key wordsLand development background； Development issues； Land use transition

土地開發主要是對未利用土地的開發利用，從廣義上來講，指因人類生產建設和生活不斷發展的需要，采用一定的現代科學技術的經濟手段，擴大對土地的有效利用范圍或提高對土地的利用深度所進行的活動。包括對尚未利用的土地進行開墾和利用，以擴大土地利用范圍，也包括對已利用的土地進行整治，以提高土地利用率和集約經營程度。

隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，人地關系仍將呈現緊張態勢，資源環境矛盾加劇，土地資源的利用和管理面臨嚴峻的形勢，糧食安全和生態安全問題日益嚴重，土地與建設、土地開發利用與保護兩大矛盾加劇，因而分析土地開發利用的背景與形勢對于土地開發利用至關重要。

1土地開發的背景

1.1土地開發需求背景

改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978年，我國城鎮化率僅為17.92%（圖1），2012年8月14日，中國社會科學院發布的《城市藍皮書：中國城市發展報告NO.5》顯示：2011年我國城鎮人口達到6.91億，城鎮化率達到了51.27%。我國大陸城鎮人口數量首次超過農村人口，表明我國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。2013年我國城鎮常住人口增加到7.3億，城鎮化率提升到53.7%，預計至2025年我國城市化水平將達到59%。城鎮化的同時，城鎮人口迅速增加造成城鎮建設用地剛性擴張，1978～2008年耕地面積不斷減少；尤其是1996年以來，冒進式城鎮化過程導致城鎮建設用地面積大幅增長，耕地面積急劇下降[1]，一度接近18億畝耕地紅線；2009年后，耕地面積有所增加，達到2031億畝（1.35億hm2）。但由于我國人口基數大，人均耕地面積依然較少，若耕地面積不足將會產生一系列問題。

其一，糧食安全問題長期存在。到2020年，我國人口總量預期將達到14.5億，2033年前后達到高峰值15億左右，為保障國家糧食戰略安全，18億畝耕地紅線不可逾越；同時，快速的經濟發展，各類項目的開發，大量的耕地被占用，其占用幅度隨著發展的加快而增加。耕地，特別是優質耕地減少勢不可擋，現有的后備資源基本分布在西北，生態環境脆弱，從而嚴重制約著我國新增耕地資源的補充，保護耕地尤其是農用地將面臨更加嚴峻的形勢。

其二，生態安全問題日益凸顯。我國以占世界9%的耕地養活著占世界22%的人口，人地矛盾極為突出，且局部地區土地退化和破壞嚴重，特別是在我國的生態脆弱區，問題更加嚴重。經過多年的治理保護，生態脆弱區的生態環境在局部上得到改善，但是總體上仍然存在一些突出問題。一是草地退化，土地沙化面積巨大，沙漠化仍未得到有效遏制。2005年我國共有各類沙漠化土地174萬km2，占國土面積的18.1%，而且一些區域沙化面積還在擴大。二是土壤侵蝕、水土流失嚴重，自然災害頻發、地區貧困、氣候干旱、水資源短缺、濕地退化、生物多樣性嚴重破壞等問題仍然十分突出。

我國宜開發為耕地的后備土地資源潛力不大，在大約3 334萬hm2的宜農后備土地資源中，可開發為耕地的面積僅為800萬hm2。因此，土地開發亟待轉變土地利用模式和方式，優化土地利用結構，協調各行各業用地，協調好“吃飯”與“建設”的關系，在快速城市化進程中保障糧食及生態安全。

1.2區域開發背景

在省區和地帶性層面，土地問題集中表現為東部沿海地區、東北地區、中部地區、西部地區的問題。在東部沿海地區，改革開放以來的快速工業化、城鎮化過程既推動了整個國家的社會經濟發展進程，也給該區域帶來系列資源環境問題，集中表現為大量耕地非農占用和環境污染問題凸顯，其人地緊張狀態較之中西部地區要明顯得多和嚴峻得多[3]；在東北地區，老工業基地在新時期的振興難度較大，糧食主產區的后備耕地資源過度開發及耕地和水資源可持續利用問題日益嚴峻；在中部地區，城鄉二元結構及城市偏向的發展戰略背景下，以傳統農業為主的農區正面臨著農業勞動力大量外出隨之帶來農村空心化和內生發展能力的進一步喪失，并由此進一步拉大了城鄉差距[4]；在西部地區，集生態脆弱、資源富集、貧困集中等于一體，農村勞動力大量外出務工，如何充分發揮資源稟賦優勢切實助推區域城鄉一體化、可持續發展仍需在實踐中進一步摸索。該研究重點關注的地區為陜西、內蒙古和寧夏3省區。隨著西部大開發的逐步推進，經濟發展步伐明顯加快，工業化、城鎮化的加速發展對該3省區現已突出的人地矛盾尤其是環境退化產生了進一步的脅迫作用。

在陜西省，關中地區人口密度高、城鎮密集，用地矛盾最為突出，而陜南、陜北人口密度低，城鎮分布稀疏，土地利用率低，總體呈現出土地利用布局不盡合理、區域統籌不夠協調的問題。全省80%的耕地和70%的人口分布于水土流失區，陜北長城沿線土地沙化面積仍在繼續擴大，水土流失嚴重，生態環境脆弱，耕地后備資源不足，而且多分布在于水土流失、沙漠化嚴重的地區，開發利用與生態環境保護存在矛盾。

內蒙古自治區作為我國生態環境最為脆弱的地區之一，土地生態環境惡化的趨勢未從根本上得到控制，人地關系緊張。水利設施、防護林網、土壤改良等農田基本建設滯后，現有耕地主要為旱地，中低產田面積占70%以上，耕地投入不足，質量總體不高，土地沙漠化、荒漠化、土壤鹽漬化、草場退化、水土流失等土地退化問題比較嚴重。

在寧夏回族自治區，隨著經濟建設快速發展，人為活動對生態環境干擾加劇，尤其是南部黃土丘陵區墾殖率長期居高不下，農林牧用地矛盾突出，中部風沙地帶分布大量草場，畜牧業粗放經營，土地產出率低下，土地沙化嚴重，新開發的灌區種植業用地比重過大，林草比例小，耗水量大，加劇了鹽漬化。再者，南部山區由于水土流失，耕地肥力下降，中部風沙干旱地帶的草場重用輕管，加之人為的亂采亂挖甘草，土地沙化嚴重，引黃灌區工程設施老化，造成渠水側滲，導致土壤次生鹽漬化，土地退化問題突出，治理措施相對薄弱。

2 土地開發利用面臨的現實問題

2.1土地開發整理與利用實踐起步晚

我國現代意義的土地開發整理與利用實踐起步較晚，作為土地開發、利用、整治和保護的手段得以實施還是在新中國成立初期，但到20世紀70年代才日益得到重視[5]。在倡導“農業學大寨”的背景下，土地開發工作受到重視，平整土地、合并田塊、新建新村和完善道路、溝、林乃主要內容；20世紀80年代，隨著農村聯產承包責任制的推廣與發展，土地開發整理工作的重點又轉到了土地權屬關系的調整上來；進入20世紀90年代，社會經濟迅猛發展導致耕地數量銳減，為切實加強土地管理工作，1998年成立了國土資源部，修訂的《土地管理法》明確提出開展土地整理，并開始實施“耕地占補平衡制度”，后備耕地資源開發成為補充被建設占用的耕地的重要途徑。到目前為止，由國家投資建設的土地開發整理項目己遍布全國各地，并相繼出臺了一系列土地開發整理的相關技術標準和法規，對我國土地開發整理事業的蓬勃發展起到了巨大的推動作用。

2.2后備耕地資源日益減少而開發成本急劇增加

后備耕地資源開發潛力大小對土地開發利用具有根本性影響。隨著過去多年來的大量開發，我國后備耕地資源日益減少，挖掘潛力的難度日益增大，集中表現為經濟成本和生態風險增加。2000～2003年，國土資源部實施了新一輪的國土資源大調查工程，此次調查評價結果顯示，全國集中連片、能形成國家級土地開發復墾基地的后備耕地資源733萬hm2，主要分布在北方和西部干旱地區。據陳印軍的測算，其中的66.5%集中于我國西北部的干旱和半干旱地區；另外有5%集中于生態脆弱的西南地區，位于東北、黃淮海、長江中下游、東南和其他地區的后備耕地資源僅占28%[6]。733萬hm2是2000年的數據，如果以國土資源部1998～2007年平均每年復墾和開發后備耕地資源22.67萬hm2計算，到2010年底，全國集中連片、能形成國家級土地開發復墾基地的后備耕地資源僅有500萬hm2。并且，有學者建議，考慮到干旱區的自然環境條件和生態風險，西北干旱區不宜作為我國后備耕地資源基地[7]。此外，從各地土地開發利用的經濟成本來看，近年上漲迅速，如陜西省部分地區宜農荒草地的開發成本已經接近15萬元/hm2。

2.3部分地區的土地開發利用帶來新的資源環境問題

在內蒙古及長城沿線區、黃土高原區、云貴高原區、橫斷山區、東北區、西北區和青藏高原區等生態脆弱地區，耕地資源的盲目開發并粗放式經營造成的負面影響已經顯現：土壤有機質含量下降、水土流失和風蝕沙化等嚴重土地退化[8]，洪澇災害發生頻率和影響程度也有所加劇[9]。如果繼續對北方天然草地資源進行新一輪的大規模開墾，加之已開墾農田的棄耕、撂荒，將會進一步加劇草地生態系統的退化，從而對生態環境造成惡劣影響[10]。

總的來說，過去數十年，我國的土地開發整理在增加耕地面積、促進占補平衡、提高耕地產能等方面起到了重要作用。但是，現階段的土地開發整理與利用也面臨著一系列現實問題：一是土地開發整理規劃體系尚不完善，規劃的宏觀調控和指導作用尚未得到充分發揮；二是項目和資金管理工作還不完全到位，重項目申報、輕實施管理的現象還比較普遍；三是部門配合需要進一步加強，工作效率有待進一步提高；四是后備資源的數量越來越少，開發難度越來越大；五是“重開發、輕利用、弱保護”的傳統的開發模式已經影響到了生態脆弱區的生態環境。尤其是后兩者，已經成為需要深入研究并盡快得到解決的重大問題。

3土地利用轉型的機遇與戰略

土地利用轉型是指土地利用形態在時間序列上的變化[11]，由于土地利用形態受到社會經濟發展的影響，而反作用于社會經濟的發展，這種作用與反作用的相互影響而促成了土地利用轉型[12]，它是土地利用變化的表現形式之一。當前，在自然稟賦條件、市場供需特征、制度與等因素的綜合作用下，我國土地利用導向明顯轉變，土地利用轉型加快，集中表現為土地利用結構的轉變、土地利用集約度的轉變[12-13]、土地利用管理體制的逐漸轉變，土地利用轉型的內涵變得更加豐富。“保障經濟發展，保護耕地紅線”的“雙?！睉鹇灾赋?，既要保障擴內需項目用地需求，又要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。這意味著對土地資源的需求急速增長，與土地資源日益短缺形成突出矛盾。這種空前的壓力勢必將轉化內在的動力，轉變粗放的土地利用方式，推動土地資源的節約集約利用，加強土地資源的合理開發利用與保護，促進新時期土地開發利用的轉型與調整。

3.1農牧交錯區的農業地域優勢

農牧交錯區是我國北方半濕潤農區與干旱、半干旱牧區接壤的過渡地帶。該區同干燥度為1.50～3.49的半干旱區基本吻合，亦大體處于年降水250～500 mm的2條等雨線之間，氣候干燥、降雨量偏少。由于降雨少、土壤水分長期處于虧缺狀態，只能滿足抗旱牧草和抗旱灌木的生長，即使草灌植物的生長需水也得不到完全滿足。自然生境脆弱，水土流失嚴重；土地資源豐富，但質量較差；水資源短缺，農業“靠天吃飯”[14]。傳統的自給自足的小農經濟下，農牧交錯區是生態脆弱、產業單一、廣種薄收、鄉村貧困的特殊問題區域。但是，農牧交錯區獨特的氣候特征、資源稟賦和零污染優勢，為發展現代特色優質農業提供了重要條件。

隨著社會經濟發展水平的提高，消費者對農產品的需求逐漸轉型，對高品質特色雜糧、果蔬的消費需求明顯增多，這為農牧交錯區的農業和農村發展帶來了新的機遇。農牧交錯區若能依據區域地形地貌特點與水土流失規律，重視旱作農業與節水灌溉技術、示范推廣造林實用技術、水保型生態農業技術的創新與應用，大力發展防護林產業化、水保型立體農業、生態資源開發增效等典型農村特色生態經濟模式[15]，適當推進種植業與養殖業相互適應與協調的農牧一體化發展，通過標準化生產、產業化運營，注重品牌創建，可帶來較好的社會經濟和生態效益。并且，近年對于促進農牧交錯區現代特色農業發展的政府扶持力度逐漸加大。若能結合土地開發整理、特色產業發展的相關政策，可進一步強化該區域的農業生產地域優勢。由此，該地區的土地開發利用應以人口調控為突破口，以發展農業經濟為重點，通過產業結構優化，發展多種經營、增加農民收入；以人地關系地域系統的總協調為目標，通過提高植被覆蓋率、減少水土流失以及人為負面影響，改善區域生態環境的狀況，促進生態保護體系、人地耦合體系和生產經營體系的和諧統一。

3.2水資源脅迫與農地集約利用

人多水少，水資源時空分布不均是我國的基本國情、水情。我國目前人均水資源量不足世界人均水平的1/3，正常年份全國年缺水量超過500億m3，近2/3的城市不同程度缺水。受發展傾向和比較效益的影響，農業用水日益被其他部門擠占，尤其是與城市區域和工業部門相比，農村地區和農業部門的缺水狀況更加嚴重。水資源短缺對農業發展已經起到了明顯的脅迫作用，由此必須深刻認識水資源稟賦特征，積極調適農業生產結構，尤其是投入結構，力促農業的節水化、集約化發展。

從總體上來看，我國農業水資源利用效率不高，參考農業用水效率高的發達國家，仍具有較大的節水空間。水土資源的高效利用，是農業可持續發展所追求的一個目標。農業節水是一項系統工程，包括水資源時空調節、充分利用自然降水、高效利用灌溉水以及提高植物自身水分利用效率等多個方面。其目標為提高水資源的利用效率和生產效益。農牧交錯區的水資源高效利用，不能單純談單位水的生產效率，更不能離開農民的收入單純談節水。在關注農業水資源高效利用目標實現的同時，還必須關注農民收入水平的提高。

發展集約化、節水型農業是解決供水危機、保證生態脆弱的農牧交錯區農業穩定發展的途徑，同時也是建設現代農業本身的需要。在農牧交錯區水資源嚴重短缺條件下，農業結構調整是提高灌溉水的利用率和水分生產率的重要手段。農業結構調整不是簡單地以“種植比例”為標志，而是著眼于提高質量、效益和轉變增長方式的根本性調整，把農業可持續發展與水資源可持續開發利用統籌考慮。農業生產要根據當地自然氣候、水資源，因地制宜，發展節水技術，提高單位水量的利用率和最大效益，實現水資源的合理開發、高效利用、優化配置和有效保護。

安徽農業科學2014年

4結語

綜上所述，伴隨著城鎮人口的增加，我國建設用地面積也同時增加，即需要將更多的耕地開發為建設用地，同時為保證糧食供應，耕地的數量也要得到保證，因而，土地開發需求量大，并在各省區和地帶性層面表現出不同的開發問題。

我國土地開發面臨著整理與利用實踐起步晚、后備資源日益減少而成本急劇增加和部分地區的土地開發利用帶來新的資源環境問題。因此，應加強土地利用轉型，提高土地利用率，充分發揮農牧交錯區的農業地域優勢，在水資源脅迫地區發展節水技術，實現土地資源合理開發、高效利用、有效保護。

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