提升協商民主制度化水平的思路

凌銳燕

〔摘要〕 堅持與發展中國特色社會主義協商民主，離不開建立健全協商民主的制度與機制，并在實踐中不斷推進協商民主制度化進程。提升我國協商民主的制度化水平，一要建立協商主體保障制度，二要建立協商過程監督制度，三要建立協商效率審查制度，四要建立協商結果跟蹤制度。

〔關鍵詞〕 協商民主，制度化，協商主體，協商過程，協商效率，協商結果

〔中圖分類號〕D61 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0058-03

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。在現實生活中實踐協商民主，如果沒有完善的制度構造與可操作的程序作為保證，就容易出現協商的表面化、隨意性等問題。對此，黨的十八屆三中全會提出，“推進協商民主廣泛多層制度化發展” 。推進協商民主制度化發展，就要明確兩個方面問題：一方面，制度是制度化的基礎。制度作為一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約 〔1 〕 （P3 ）。另一方面，制度并不等同于制度化。制度化是組織與程序獲得價值和穩定性的過程 〔2 〕 （P12 ）。也就是說，制度化的關鍵在于制度的完善與實施。基于此，不斷提升協商民主的制度化水平，就要堅持重大事項不協商不決策也不實施的原則，圍繞著協商前的安排和準備、協商過程的步驟和要求、協商后的實施和反饋等環節設計相應的配套制度以及應用程序，從而形成科學合理的制度結構體系，讓協商工作有制可依、有規可循，以實現協商民主的可持續發展。

一、建立協商主體保障制度

協商民主鼓勵公民通過自由、平等地參與協商對話過程來找到不同利益的平衡點并求得共識，而不提倡特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優先性。可是，在現實生活中，擁有權力、資本或信息優勢的公民更易獲得參與協商的機會，并以“利誘”或“威脅”的方式使得處于劣勢的公民扭曲自身意愿而妥協于他們。此外，他們還往往占著優勢地位對協商過程進行有利于他們利益的設置，從而對協商過程進行直接或間接的操縱，這就造成協商的結果常常被強勢者所綁架。對此，第一，要從制度上保障公民的參與權。這不僅使得決策者能直接地、公開地聽取社會意見，而且還使得所有公民能通過自由參與協商過程來進行利益表達，從而形成良好的互動機制。第二，保障參與者對公共事務享有知情權。對此，一方面要事前向參與者提供議題材料，讓他們在掌握一定信息的基礎上進行充分討論并形成決議；另一方面則要注重信息的充分公開，使得參與者可以基于任何正當的理由獲得他所需要的信息，從而避免參與主體之間的信息不對稱。第三，保障參與主體的發言權。在現代多元社會，由于每個人立場觀點、價值判斷以及利益追求等方面存在區別，因此同一問題對不同個體的沖擊力也不盡相同，這就會直接影響到不同個體偏好的強度。而多數原則是按人頭論多少，所以它把不平等的強度平等化了。由此可見，多數原則是建立在一種虛構上，即一種十分軟弱和不現實的約定上。讓我們假設各種偏好的強度是一樣的 〔3 〕 （P251 ），然而，事實上，不同主體的偏好有不同的強度或者說不均衡的強度。而協商民主只有通過保障參與主體的發言權，才能深入了解到每個參與者最為偏好的決定，進而作出最優決策。第四，保障協商主體在協商過程的每個階段都有平等身份，實現各協商主體的實質平等。協商民主不僅賦予參與各方擁有平等的表達機會，而且還強調各參與主體都擁有影響最終決策的平等機會。在此前提下，少數人也能以前所未有的方式影響最終的結果，從而增強了協商民主的合法性與權威性。第五，保障參與者在協商過程中可自由表達立場、觀點并不受任何追究。基于此，一方面要保護參與主體的言論自由，使得參與者在協商過程中能自由陳述自己的觀點并對他人的觀點進行反駁；另一方面則要通過完善相關的規章制度，使得參與者不會因意見的不同而受到對方的人身攻擊或者事后報復。

二、建立協商過程監督制度

協商的過程既是信息交流的過程，也是價值偏好轉換以及公共利益形成的過程。建立健全協商過程監督制度，就能強化對政治權力的監督，減少行政權力對協商活動的過度干預以及權力尋租的可能性，防止因暗箱操作與潛規則所帶來的消極影響，從而有利于集思廣益，科學決策，維護公共利益的實現。一要擴大過程監督的民意基礎。當前，我國協商民主的發展缺乏規范性，協商的內容、方式、程序及結果處置等方面都沒有相關的規章制度。這就往往取決于領導者的主觀意愿與個人判斷。這種情況下，只有注重邀請行業專家、市民代表參與協商過程，并積極拓寬民意渠道，才能通過發揮群眾的力量去有效地約束權力利益化、利益特權化。此外，權利是約束權力的最后保障。只有提升普通民眾的權利意識，才能將公民權利保護的動力機制引入到過程監督當中，從而不斷擴大過程監督的民意基礎，使那些與群眾生活密切相關的問題得到及時反映和解決。二要實現監督式信息公開。監督式信息公開講究的是將最詳細、最完備的信息如實告訴公眾并接受他們的監督，因而它是杜絕暗中交易的有效方式。反之，如果出現信息不透明或者只是報賬式信息公開的情形，協商民主的過程就容易被權勢者所操控。當前，我國協商民主的發展正面臨著信息公開面窄、透明度較低、公開不及時等問題，掌握信息的一方往往具有較大的信息披露選擇權，這就導致公眾難以對協商過程展開真正有效的監督。對此，為了提高協商過程的透明度以及優化公共監督的信息條件，就要從報賬式信息公開走向監督式信息公開，不斷完善事先信息發布制度，讓民眾有機會了解到關于協商議題的各方面信息并進行有效監督。三要注重監督結果的實效性。這一方面要明確協商過程監督的內容、方式、目的、范圍、時機等，使監督的操作性更加靈活有效，并通過制度性設置確保監督有制可依、有范可守、有序可循；另一方面要重視監督意見的落實，要從意見督辦、跟蹤評價、再監督方面入手，不斷提高監督工作的實效，從而最大限度地把過程監督的效能發揮出來。

三、建立協商效率審查制度

沒有協商的決策是蒼白的，沒有決策的協商是空洞的 〔4 〕 （P176 ）。之所以要進行協商，最終目的還是為了達成共識并通過最終決策。然而，當前，在協商效率這一問題上，仍面臨著諸多挑戰。比如說，協商民主主張廣泛且深入的民主參與，這無疑需要大量的時間作為保證，才能讓協商參與者暢所欲言，而這直接導致出現高成本低效率的問題；又比如說，協商民主強調無論是強者還是弱者都擁有平等的參與權，而現實生活中協商主體能力上的參差不齊往往會影響到協商的進程和效率；再比如說，由于多元文化的存在，不同的協商主體會有不同的價值追求以及信仰，這就導致協商過程往往爭論不休，協商結果眾口難調。基于此，建立協商效率審查制度，就能在一定程度上規避協商民主本身所存在的高成本低效率缺陷，從而增強協商民主的可操作性。第一，民主協商最后還要付諸多數表決。這里涉及到選舉民主與協商民主的關系問題。其實協商民主的發展并不意味著對選舉民主的否定，相反，協商民主與選舉民主是一種相輔相成、互為補充的關系，它們有機地統一于科學民主的決策機制之中。協商并不能取代多數票決而成為決策程序，相反，有關深層次道德分歧的協商應作為通向權威性（即票決的）集體決策的跳板 〔5 〕 （P291 ）。協商側重于過程，強調各自意愿的表達與權衡，有助于實現更廣范圍、更深層次、更真實意義上的人民民主；而選舉則側重于結果，即以投票表決的方式來表達意愿。因此，協商在前，票決在后，票決之前必先協商。協商之后引入表決機制剛好具有恰當的互補性，它有助于解決懸而不決的現實問題，從而在保障協商質量的同時也提升了協商的效率。第二，協商的效率還需通過周密的組織安排來實現。首先，注重讓參與者具有廣泛的代表性。讓盡量多的人參與是民主的重要體現，但參與的人數越多，決策所需的時間成本就會越高，決策過程也會越慢。因此，就要通過一定的選拔機制保證協商參與者的代表性。另外，還要將協商會議所需的材料提前發送給相關的參與者，讓他們有足夠的時間做好會前的準備工作， 以提高協商效率。其次，計劃好協商會議的管理流程。會議主持人要嚴格按照議題安排來引導參與者進行討論而避免出現跑題的情況。此外，由于人們利益和偏好的不同，有時就算無限期地拖延會議時間，也難以獲得全體的一致認同，而決策不可能無限制地討論下去。因此，為了提高協商的效率，一方面就要對會議時間進行控制，讓參與者在有限的時間內達成一定的目標；另一方面可通過事后匯報的辦法讓領導人在了解協商過程的基礎上作出最后決定。最后，在不斷探索實踐中找出提高協商效率的辦法。鑒于已往的民主協商實踐，要從中找出是哪些具體環節阻礙了協商效率，從而對癥下藥，以在即將開展的協商會議中加以改進。第三，決策的關鍵在于實施，而協商的效率問題還會影響到協商結果實施這一環節，因此必須完善決策的實施機制。對此，一方面要建立政協各專門委員會與人大、政府相關部門的對口機制，并通過采用聯席會議座談、檢查評議、實地調研、跟蹤督辦承辦單位等形式來推動提案的辦理；另一方面則要發揮大眾媒體的宣傳作用，擴大協商決議的社會影響力，并通過相關的獎懲制度提高政府各部門對協商結果落實的積極性，從而進一步提升協商民主的實效性。

四、建立協商結果跟蹤制度

協商不是為了形式而進行協商，而是為了達到一定的效果或者說影響力而進行協商。如果協商結果沒有對最終決策產生任何實際影響的話，那這種協商無疑是失敗的。建立協商結果跟蹤制度，不僅使得協商結果能有效地訴諸實踐，而且還能了解協商結果對最終的決策產生什么樣的實際影響，并針對實踐當中所面臨的新情況及時進行糾偏，從而在提升公共決策合法性、正當性的同時，也能求得公共利益的最大化。而在建立健全協商結果跟蹤制度時，要注意以下幾個方面環節：一是注重協商后的信息反饋。協商會議的結束并不意味著協商對話問題的終結，政府及其相關部門必須通過相應的信息反饋機制對協商結果進行回應。而回應性是公共決策者對于協商結果的采納和執行情況向參與者和社會大眾進行反饋的行為。〔6 〕 （P38 ）基于此，對于協商會議當場沒有得出實質性結果的，一旦通過事后其他程序作出決定，便要通過一定的方式及時向民眾公示，并對采納的內容、未被采納的內容進行詳細的說明與解釋；而對于協商會議當場產生協商結果的，則要及時把一些有價值的協商意見建議轉化為議案，并在規定時間內對于已經實施的議案說明實施情況，不能實施的議案則要說明理由，定期接受群眾對協商對話共識執行情況的監督。二是對協商結果進行合理的評估。協商民主要健康發展、提高實效，必須根據一定的標準，對協商結果進行科學的和客觀的評估。當然，協商參與者也可以對自己制定的決策進行自我評估，但由于協商參與者有其自身的利益偏好，并且他們總是戴著體現自身觀念的有色眼鏡進行評估，這就難免出現協商結果被扭曲、弄虛作假、欺上瞞下等現象。因此，為了提高協商結果評估的客觀性，就要重視發揮第三方的作用。此外，為了促進協商結果評估長期性、常態化發展，一方面要強化對社情民意信息的跟蹤反饋，以增強協商結果評估的民意基礎；另一方面則要注重探索把落實協商意見建議納入民主評議范圍之中的新形式，并出臺更加詳細、更加具體、更具操作性的評估細則，積極參與黨委與政府相關部門的調查評估活動，使得協商結果在評估實踐中不斷得以修正完善。三要建立相應的問責制。當前我國協商民主在實行過程中缺乏行之有效的問責機制，對于該協商的不協商、該反饋的不反饋而造成決策失誤的行為應承擔怎樣的責任仍未作具體規定與強制性要求，這就導致權力與責任相脫節，使得各種違背協商民主原則性規定的行為得不到及時制裁。對此，為了保證協商的權威性和實效性，一方面要努力培育與塑造積極的問責文化，注重對公民進行問責教育，養成公民的責任意識，并切實保障公民參與問責監督的基本權利；另一方面則要按照“誰辦理、誰負責”的原則，形成必要的責任追究制度，對未經協商或不采納協商意見而造成決策失誤的，應視情節輕重， 給予責任人通報批評、公開道歉、經濟處罰、責令停職等處分追究，以保證協商的質量。

參考文獻：

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責任編輯 周 榮