應急物資的儲備模式研究

陳建華 劉博文

[摘 要] 應急物資作為應急管理中的一項基礎性工作，在應對突發事件中發揮著舉足輕重的作用。當前應急物資儲備數量少、品種單一、科學保障能力評估體系不完善，因此要優化應急物資儲備模式。本文主要通過分析應急物資的分類以及特點，結合當前應急物資儲備模式，闡述實物儲備模式、生產能力儲備模式以及合同儲備模式的適用范圍、特點與機制，為加強應急物資保障能力提供可靠依據。

[關鍵詞] 突發事件； 應急物資； 儲備模式

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 049

[中圖分類號] F253.4 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）03- 0105- 03

在社會經濟發展過程中，突發性事件的發生具有不確定性，不斷提高社會應急管理水平已經成為我國當前社會主義現代化建設的重要內容。一般而言，突發性災害會造成重大的人身傷亡與財產損失，為了應對災害、減少傷亡和損失，要強化應急管理工作，完善應急物資儲備模式減輕突發事件造成的損失，保障人民群眾的生命財產安全。從某種程度上來講，提高儲備量，完善儲備結構，合理規劃儲備布局，充分發揮人力、物力與財力的效益，有助于最大限度地提高應急救援工作效率，實現危害程度的最小化，保障人民群眾的生命與財產安全。

1 應急物資概述

1.1 應急物資分類

從整體上來看，應急物資包括工作物資、特殊物資和保障人民生活的物資。具體而言，主要分為9類：一是生命救助類，如救生圈、止血繃帶、救生纜索、保護氣墊、紅外探測器、氧氣機及生命探測儀等；二是防護用品類，如防護服、防毒面具、盔甲及呼吸面具等；三是生命支持類，如便攜呼吸機、高壓氧艙、洗胃設備、輸氧設備以及一些防疫藥品等；四是工程材料類，如用于防水防雨搶修中的防水卷材、快凝快硬水泥，用于防洪中的防滲布料涂料、鐵絲網等，同時還包括用于臨時建筑構筑物中的各種鋼板、鋼絲繩、上下水管道與混凝土建筑構件；五是交通運輸類，包括橋梁、陸地、空中以及水上交通運輸中的物資；六是通訊與照明設備，涵蓋海事衛星電話、移動電話、有線廣播器材以及各種工作照明與場地照明器材；七是器材工具類，用于起重、破碎、緊固、消防、聲光報警、觀察以及通用的物資；八是動力燃料以及工程設備類，應用于發電、配電、氣源、燃料以及各種起重、氣象、通風、牽引中的物資；九是救災運載、臨時食宿與污染清理類，包括應用于防疫、空投、飲食以及垃圾清理等的物資。

1.2 應用物資需求特點

從本質上來講，應急物資需求的主要特點體現在5個方面：第一，強制性。應急物資管理作為一種公共管理行為，是國家領導的、公眾參與的一種社會公益性活動，強調以人為本以及災民需求，確保災害發生第一時間能夠實現物資供給，具有法律性和強制性。第二，階段性。由于自然災害破壞性較大，在處理這類事件過程中分為救災與重建等相關階段。例如在2010年4月玉樹地震中，第一時間運輸一些救災的機械設備、急救藥品，在受傷人員搶救工作完成后才開始對居民生活物資進行供給。同時，重建過程中的工程設備等物資需求在救援后才產生。第三，時效性。物資需求要在最短時間內得到滿足，否則會使救災工作損失嚴重。第四，突發性。由于突發事件最為顯著的特點是突發性，因此要在很短時間內保障大量應急物資的供應。第五，不確定性。當一些突發事件發生時，對交通、通訊設施等會造成一定的影響，導致受災信息容易存在不及時性與不準確性，因此無法準確估計物資需求。例如在汶川地震中對于人員傷亡情況把握程度不夠，因而一些救災藥品與救生設備等物資在調運數量上具有不確定性。在2008年雪災時，消費需求發生了很大的變化，如圖1所示。

1.3 當前應急物資儲備現狀

隨著我國社會經濟的不斷發展，應急物資儲備工作取得了較大的發展。從整體上來講，應急物資儲備主要分為實物儲備模式、生產能力儲備模式與合同儲備模式。在實際發展過程中，應急物資儲備仍存在許多問題與不足，主要表現在以下4個方面。

1.3.1 應急物資儲備制度不健全

突發事件分級負責應急管理體制在級別劃分上存在嚴重的不明確性，同時對應急物資儲備也沒有具體的要求，導致地方政府應急物資儲備存在很大問題。同時，政府監管與調控行為不當，在災害期間，與消費者、企業共同作用于物資的交易量與價格變化，如圖2所示。

1.3.2 應急物資儲備的數量少品種單一

當前應急物資儲備數量少，品種相對單一，不能適應大規模突發事件需求。從整體上來看，應急物資主要有防護用品、生命支持、臨時食宿等，但目前救災物資儲備偏重于帳篷、棉被以及救災設備等救災物資，地方儲備救災物資只有帳篷及少量救生設施等，保障災民生活需要物資不足。

1.3.3 應急物資儲備方式單一

在物資儲備方式上，只注重實物儲備，對于合同儲備以及生產能力儲備關注不夠，某些地方政府的協議儲備在權利與義務上沒有詳細劃分，數量與質量都有待提高，沒有構建長效機制，缺乏實質性的監督管理。同時，在應急物資儲備主體上，偏向政府儲備，沒有充分發揮市場的作用，同時家庭儲備相對貧乏。

1.3.4 應急物資保障能力差

在進行應急物資保障能力的評估過程中，由于缺乏科學指導，導致應急物資儲備結構以及應急物資儲備方式不合理，應急物資保障能力缺乏科學評估。尤其是沒有構建以風險評估為基礎的應急物資儲備模式。從整體上來看，沒有進行風險分析，儲備制度不完善。

2 實物儲備模式

2.1 實物儲備模式適應范圍

實物儲備在儲存形式上主要表現為實物，當應對突發事件時，能夠及時進行物資的調用。簡而言之，實物儲備在大規模突發事件初期發揮著舉足輕重的作用，是最重要的物資來源，同時在控制災情方面具有不可忽視的作用。實物儲備主要管理對象是企業，國家與各級政府在實物儲備之外，與相關單位簽訂相應的儲備合同，將一些應急物資交給企業進行儲備管理，從而保障應急物資供應。從某種程度上來講，由于突發事件具有不確定性，同時儲備物資具有使用期，當過多依靠實物儲備時，容易造成資金的浪費與閑置。

2.2 實物儲備模式特點

從企業日常生產經營需要角度出發，一般企業會儲備一定量的物資，多數為半成品或者成品，積極發揮實物儲備模式的優越性，最大限度地擴大規模，促進應急物資儲備成本的下降。從某種程度上來講，有助于儲備物資的輪換，實現了應急物資品質的最優化。由此可以看出，實物儲備模式在處理生活類應急物資以及易變質物資時，具有很大的優勢。

2.3 實物儲備模式機制

實物儲備模式機制主要是在政府與協議企業簽訂儲備合同基礎上構建的一種應急體系。由于企業主要是以盈利為目的，保障能力較低，因此政府要強化對協議企業的監管工作，保證應急物資實物儲備數量與品質。要充分結合各級政府的經濟實力，確定政府需要應對突發事件的規模與級別，國家負責應對大規模突發事件，省級政府應對較大規模突發事件，縣級政府應對一般規模突發事件。同時，根據風險概率明確各級政府需要應對突發事件的種類和級別，確定應急物資的種類與數量，考慮社會效益與經濟效益，避免應急物資儲備的浪費。

3 生產能力儲備模式

3.1 生產能力儲備適應范圍

生產能力儲備主要是生產、研制救災物資企業或單位，基于簽訂有關協議或者合同，在突發事件發生后，能夠最大限度地保證轉產以及研制救災物資，這種儲備方式即為生產能力儲備，在應對大規模突發事件時具有很強的現實意義。生產能力儲備一般適用于3類物資：第一，不易長期儲存；第二，儲存需要太多空間；第三，轉產時間短、生產周期短。從整體上來看，主要包括食品等保質期較短的物資。同時由于其物資需求量小，物資獲取容易，物資生產周期短，擴大生產便捷。從某種程度上來講，過分依靠生產能力儲備，對突發事件的前期處置將會造成一定的影響。

3.2 生產能力儲備模式特點

在現階段，由于我國在應急資源上存在諸多不足，通常情況下是由該類物資的生產廠家來進行生產。不難看出，生產能力儲備主要是企業為了應對市場需求，從而形成的一種緊急生產儲備模式，沒有構建科學、合理的長效機制。因此，要積極構建應急物資保障能力評價機制，及時發現應急物資儲備中存在的相關問題，不斷調整應急物資儲備結構，提高應急物資存儲質量。相關應急物資儲備管理部門要積極組織有關部門確定儲備企業，完善下達年度儲備計劃。

3.3 生產能力儲備模式機制

從本質上來講，生產能力儲備模式機制主要是通過簽訂緊急供貨協議以及征用合同來實現的，通常情況下，采用期權方式。在實際應用過程中，通過聯系物資生產廠家從而進行緊急生產，物資儲備管理部門結合實際情況，向企業發布具體產品類型及規模，企業申報產品與數量，最后由管理部門下達儲備計劃，簽訂儲備協議，從而滿足應急物資儲備需求。

4 合同儲備模式

4.1 合同儲備適應范圍

合同儲備主要由政府與擁有物資的企事業單位及個人簽訂合同，一般適用于建筑企業鏟車、大貨車以及倉儲企業食品與藥品等領域。當發生突發事件后，依據合同規定，優先調撥資源開展救災工作。但合同儲備具有一定局限性，其中關于應急物資具體需求時間不能進行明確的劃分，因此合同儲備中的應急物資處在維修狀態。

4.2 合同儲備模式特點

在完善合同儲備模式過程中，要注意應急資源在用途、急需程度以及有效使用期限等方面的變化，對于大規模的突發事件，當應急物資需求量較大時，要注重合同儲備與生產能力儲備的結合。由于生產能力儲備在第一時間難以發揮作用，為了提高應急資源的應急時間，在合同儲備與生產能力儲備結合時要注意配置的比例。同時，由于各省災害類型以及人文因素存在一定的差異，因此在應急物資儲備數量以及方式上要進行調整。當處在經濟發達地區時，要提高實物儲備比例；當處在經濟相對落后的地區時，要將合同儲備與生產能力儲備進行有效結合。

4.3 合同儲備模式機制

由于合同儲備主體主要是政府部門與企事業單位以及個人，在簽訂合同過程中，要保證合同約定的有效性，能夠實現物資的租用、調用。這種合同儲備模式機制主要是在突發事件后依據合同中的相關內容優先調用實際所需要的物資，從而實現最終應急目標。

5 結 語

綜上所述，在面對突發事件時，要堅持分級負責原則，構建一套以突發事件風險級別為核心的應急物資儲備模式，明確突發事件風險級別以及應急物資儲備方式，在界定突發事件風險級別的基礎上，確認各級政府在應急物資儲備種類以及數量上的需求，完善對應急物資保障能力的評價，最大限度地促進應急物資儲備質量的提高。

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