農村土地流轉與鄉鎮規劃設計及管理

梁偉

農村土地流轉是當前政府十分重視的工作，因為土地資源的稀缺性及土地資源的極其重要性，伴隨著城鎮土地集中規模化經營趨勢的引導和土地開發利用的驅動，城鄉人們越來越珍視土地。都想在土地利用上做些大文章，發點土地資源的財，這一點無論哪一級政府及農民個人都有不同的思路與想法，但在土地上發財這一環節上，目的性十分明確。土地是國家重要的資源，要切實按照國家法律法規及相關政策，合理合法流轉，充分尊重農民意愿，照顧農民利益，妥善合理流轉和開發利用。在流轉中尊重法律和土地承包權人的合法權益，在不改變土地利用性質的前提下，有序推進，合法經營。

近年來，許多地方都在探討城鎮化問題，一些地方政府，在城鎮化相關政策及利益驅動下，很熱心城鎮化。城鎮化不是簡單的撤村并鎮蓋大樓建設較大規模的城區，讓農民上樓，然后將倒出來的土地平整好再開發建設，借此謀利，不是那樣簡單的事，這涉及到國家的政策及法律和眾多鄉村百姓今后的生計問題，是一個復雜的社會問題，不可草率而為之。

在土地流轉中，各級土地管理部門，應該長遠看，加強規劃設計，切實按國家政策法規建設好，管理好。農民的土地的事無小事，必須認真按政策依法流轉、規劃、管理。尤其是鄉鎮土地資源，在土地確權中和確權后，如何規劃、管理，涉及眾多農民利益，更要切實抓緊抓好。

1 鄉鎮規劃的重要性

鄉鎮規劃設計是一項很重要的工作，對發揮城鄉規劃對城鎮化道路的引導和調控作用，促進城鄉統籌和人口、資源、環境相協調，為全面建設小康社會打好基礎，意義重大，是加強鄉鎮建設的重要環節。城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展、先規劃后建設，這是鄉鎮規劃管理的基本原則。要全面建立健全鄉鎮規劃管理機構，完善鄉鎮規劃管理工作機制。

完成行政村規劃和鄉鎮總體規劃。要建立鄉鎮規劃管理機構，完善鄉鎮規劃管理工作機制，規范行政行為，切實加強鄉鎮規劃管理。尤其要加大對鎮、村違章建筑的查處力度，按照先規劃后建設的原則，未編制規劃的不得進行建設。在鎮、村莊規劃區內進行建設的建設單位和個人在取得鎮村建設規劃許可證后方可辦理用地審批手續。

國土資源所要根據《城鄉規劃法》和《土地管理法》完善土地審批管理和土地監察管理。各部門要相互協調，密切配合，加大力度，切實加強鄉鎮規劃工作的組織領導和監督檢查，確保完成鄉鎮規劃和行政村規劃。

2 加強規劃管理，確保新農村工作有序推進

各鄉（鎮）政府應依照《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的要求，委托具有相應資質的規劃設計單位，加快編制建制鎮及村莊集鎮總體規劃和建設規劃。要優先加快重點鎮、中心村和公路沿線控制區等重點地段的規劃編制。村莊、集鎮總體規劃和集鎮建設規劃完成后，經鄉（鎮）人民代表大會審查同意，由鄉（鎮）人民政府報縣區人民政府批準。村莊建設規劃應與土地利用總體規劃相銜接。規劃一經批準，必須嚴格施行，堅決杜絕不按規劃建設的錯誤行為。

3 履職盡責，確保規劃實施

作為基層規劃建設管理機構，要充分履行職責，鄉（鎮）政府要切實加強轄區的規劃管理工作。在村莊、集鎮規劃區內的建設，實行選址意見書和開工許可證制度（以下簡稱“一書一證”）?！哆x址意見書》由建設單位或個人先向鄉（鎮）建設管理機構申領申請表，如實填寫后由村委會簽署意見，經鄉（鎮）建設管理機構（鄉鎮社會事務辦公室）和人民政府審核同意后上報縣建設部門依據總體規劃和建設規劃進行審查，符合要求的批準發放《選址意見書》。建設單位或個人在取得《選址意見書》后，依法向土地行政主管部門提出申請，經縣區政府批準后，取得《建設用地批準書》；涉及土地征用或占用農用地的，必須依法報請有權批準的部門辦理農用地轉用或土地征用手續。建設單位和個人在取得《建設用地批準書》后，向鄉（鎮）建設管理機構領取“開工許可證申請表”，如實填寫后由村委會簽署意見，經鄉（鎮）建設管理機構和鄉（鎮）政府審核，報縣區建設部門依法審批，核發《開工許可證》。建設單位或個人取得《開工許可證》后，經鄉（鎮）建設管理和土地管理人員現場放線后工程方可開工。

嚴禁在公路兩旁違法建房，確需在公路沿線建設的應當與公路保持法定的距離，即從公路邊溝外緣起，國道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉道不少于5米。特殊情況，在報鄉（鎮）建設管理機構和鄉（鎮）政府審核時，必須征得縣區交通路政管理機構的同意。公路彎道內側及平交道口附近還需滿足公路長遠發展規劃標準的行車視距或改作立體交叉的要求。

按照《村莊和集鎮規劃建設管理條例》的要求，村居民個人建房二層（含二層）以下的，取得《開工許可證》后，鄉（鎮）建設管理機構要加強質量和安全管理工作，縣建筑工程管理機構要做好技術指導工作。村民自建限額以上住房（二層及二層以上或投資30萬元以上或300平方米以上），以及加層、改擴建房屋必須嚴格執行法定建設程序，按照國家有關規定辦理相關建設手續。建筑工程管理機構負責工程的質量和安全監督，鄉（鎮）建設管理機構協助管理。鄉（鎮）建設管理機構負責協助建設單位向縣建設部門申請辦理施工許可手續。

鄉（鎮）人民政府和相關職能部門要加強規劃建設法規知識的宣傳，提高全民的規劃意識和服從規劃的自覺性。切實加強對違法建筑工程的監督查處力度。各鄉鎮要加強與建設、土地、交通等管理部門的工作銜接，及時制止并查處違法建設行為，切實維護鄉鎮村莊規劃的嚴肅性，為新農村建設的順利開展和人民群眾安居做好保障服務。

4 完善配套，城鄉協調發展

4.1 建設完善公共服務配套設施

加強以道路、綠化、管網為主的市政基礎設施建設，合理布置廣場、停車場、公廁、垃圾收集點等功能配套設施。加大給排水工程建設投入，確保城鎮飲用水安全。同時要抓好城鎮防洪工程建設。加強科技文化、醫療衛生、體育、商業金融服務機構等社會服務設施建設。

4.2 加強城鎮環境的綜合管理

以環境整治為抓好，以“硬化、綠化、凈化、亮化、美化”為重點，強化鎮容鎮貌管理，做到日常維護與綜合整治相結合，建立完善環境衛生管理的長效機制。加強市政管網的建設和改造，推廣雨污分流，管線下地。推廣實施改廚、改廁、改圈和沼氣池“三改一池”一體化建設技術。嚴格執行新、改、擴建項目環境影響審批制度和項目竣工環保驗收制度。建設清潔文明、管理有序、舒適和諧的農村新集鎮。

發揮中心鎮的示范帶動發展。做大盤強中心鎮、引導發展其他鎮，以中心鎮建設的示范作用帶動小城鎮的建設與發展，把小城鎮建設成為人口、產業、市場、文化、信息適度集中的經濟社會發展平臺，成為集聚非農產業和農村富余勞動力的重要載體，發揮其承接城市、帶動農村的紐帶作用。大力發展農業產業化龍頭企業，提高農產品精深加工能力，加快現代農業示范區建設，加快建立農業專業化生產與產業化經營有機結合的新機制。加大招商引資力度，立足資源、立足實際，大力培育鄉鎮特色工業，支持發展民營經濟。積極發展第三產業，培育鄉鎮集貿市場、連鎖超市、便利店等新型流通業，大力發展休閑旅游業，形成產業支撐，增強中心鎮的聚集、輻射和帶動功能。

抓好城鄉統籌示范點建設?？茖W規劃，積極探索，加快推進統籌城鄉示范點建設，為新農村建設和統籌城鄉發展提供先行先試的經驗。完成示范點道路交通干道和耕作便道的硬化、油化。加快農村飲水項目建設進度，力爭戶戶吃上自來水。完善村級公共服務中心建設，修建籃球場、圖書室、文體活動室、農資超市等一批基礎設施。堅持突出特色、突出規模、突出效益，因地制宜，大力培育特色產業，著力發展特色種植、養殖業和特色農業產品加工業。

建好農村集中居民點。以“村容整潔”為切入點，大力實施農村康居工程建設，將居民點建設與新農村建設相結合，積極引導農村村民適度集中居住，改善居住條件。以大院落建設為載體，以風貌改造為重點，統一規劃，適度集中，完善功能，方便生產，提升形象，建設風貌統一、層次分明、環境優美、功能齊全的農村集中居民點。

5 土地有序流轉，確保農民利益

5.1 完善農村土地產權制度。要完善農村土地承包經營權流轉制度，就需要深入推進農村土地產權制度，保障農民土地產權的排他性，保護土地流入主體的合法使用權，為有序推進土地承包經營權流轉奠定堅實的制度基礎。重點應進一步確立農民土地產權的主體地位，賦予農戶完整的土地使用權權能，保持農村土地產權的長期穩定，深化農村土地管理制度改革。

5.2 農業適度規模經營。應以農業適度規模經營為指向加速農村土地承包經營權的流轉，對促進農村經濟大發展可謂是勢在必行。

5.3 健全土地流轉市場體系。重點應以健全土地流轉市場體系為突破促進土地承包經營權流轉。

5.4 管理制度創新。正確定位政府在土地流轉中的導向作用，明確土地流轉相關利益主體的職責，構建完善就業服務、社會保障等外部支持體系。