社會保障超越之關鍵：從社會制度到國家制度

覃有寧

[摘 要]文章通過回顧國內外社會保障發展的歷史演進，認為社會保障每從低一級的階段向高一級的階段發展時，總要經過一個關鍵超越。社會保障最近的一次超越是由社會制度到國家制度，貝弗里奇（William Heony Beveridge）的《社會保險及相關服務》使福利國家從思想理論上升為國家制度實踐。此后，文章比較了社會制度和國家制度視角下的社會保障內涵，從中國社會保障表現中判斷出其所處階段。最后，給出了走向國家制度的中國社會保障發展取向。

[關鍵詞]貝弗里奇報告；社會制度；國家制度

[中圖分類號]F240 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0054 — 02

一、國內外社會保障發展的歷史演進

（一）中古時代之前人們相互間自發的互助行為占據主導地位

中國在這一時期道教思想最早作為群眾性互助組織的起源，并以莊子“萬物平等”思想作為其組織支撐，《太平經》一書詳細闡述了富人應該幫助窮人。西方中世紀前同樣存在大量民眾自發的互助行為。如《圣經》舊約全書通過列舉約伯的善舉來勸人行善。互助行為是自發的，僅僅為社會保障埋下了思想的種子。

（二）封建時代以賑災為特征的國家行為產生

中國的封建時代，特別是唐代以后，政府賑災比比皆是。宋代《救荒全法》中的“人主當行六條”中便有賑災；賑濟說發展到后來為統治者廣泛采用。〔1〕在西方，官方介入救災也不罕見，6世紀末羅馬城邦市政府為陣亡將士遺屬及喪失勞動能力的人提供無償援助；15、16世紀之交的法國的福利設施逐步被世俗政權接管。因此，歷史上官方參與的救災活動可以視為社會保障走向國家行為的直接來源。然而，這這一時期的國家行為沒有法律保障，亦不固定，以統治者意志為轉移而且保障程度十分有限。

（三）封建時代末期以濟貧為主的社會保障走向制度化

17世紀以后，社會保障逐步走向制度化。其中，以1601年英國伊麗莎白女王頒布的《濟貧法》最為典型。《濟貧法》規定：各教區負責向居民和房地產所有者征收濟貧稅，以此為來源給無力謀生的貧民發放救濟。濟貧法的積極意義在于政府主動介入福利領域，干預貧困問題，承擔社會責任；社會福利和濟貧活動擺脫狹隘的地域性，開始走向制度化。但是舊濟貧法對貧困問題的認識模糊不清，政策和應對措施存在局限。

（四）近代以社會保障成為以國家為主體的社會制度

近代社會保障制度興于發達國家。快速的工業化和城市化產生了諸多嚴重社會問題，再加之“天賦人權”的民主觀念和民主制度的發展，推動了以國家為主體的社會保障制度建立。19世紀80年代，德國連續頒布了《工人疾病保險法》（1883年）、《工傷事故保險法》（1884年）、《養老金保險法》（1888年），以這三部社會保險法為標志，德國成為世界上第一個建立社會保險制度的國家。德國三部社會保險法實現了權利與義務的統一，以交費為享受保險的原則，實行保險費用多途徑分擔，使得德國社會保障發展為穩定的社會制度。

（五）現當代社會保障向著完善的國家制度曲折發展

進入現當代，多學科發展為社會保障走向國家制度提供了理論支持。首先，凱恩斯經濟學為作為國家制度的社會保障提供了經濟基礎，他們認為社會保障使得市場總體需求增加，從而促發了消費的乘數效應；其次，馬歇爾（Thomas Humphrey Marshall）的公民資格理論對英國第二次世界大戰后福利國家發展提供了理論解釋，同時對福利國家在20世紀五六十年代的發展產生了影響；〔2〕最后，貝弗里奇（William Heony Beveridge）的《社會保險及相關服務》使福利國家從思想理論上升為國家制度實踐。盡管70年代“福利病”出現，作為國家制度社會保障在改革中尋求出新的發展空間。

二、社會保障發展歷史的軌跡及經驗

從國內外社會保障發展歷史的演進中不難發現，社會保障每從低一級向高一級階段發展時，總要經過一個歷史性的超越關鍵，也可稱之為“拐點”。具體而言，社會保障從第一階段發展到第二階段的超越關鍵是“民眾行為到國家行為”； 社會保障從第二階段發展到第三階段的超越關鍵是“行為到制度”；社會保障從第三階段發展到第四階段的超越關鍵是“制度化措施到穩定的社會制度安排”； 社會保障從第四階段發展到第五階段的超越關鍵是“社會制度到國家制度”。這便是社會保障發展歷史的軌跡。

然而社會保障的發展之所以會發生歷史性的關鍵超越，還需要多種因素。影響其進程和狀態的最重要的因素不外乎是經濟因素、道德因素、政治因素、社會因素等。〔3〕

三、社會制度和國家制度視角下的社會保障內涵比較

什么是社會制度？什么是國家制度？作為社會制度和國家制度的社會保障究竟有何區別？這里所提到的社會制度和國家制度不是政治學上的意識形態以及國體政體，而要結合社會保障的具體語境才能賦予其意義。為此，筆者通過對二者的比較來闡釋各自內涵。

首先作為社會制度的社會保障一般其國家社會經濟發展水平多處在工業化和城市化初期，社會成員對社會保障的需求多集中在生存型需求，這階段的社會保障制度更多的是一種補缺型和就業型。因此，政府的介入程度也較低，多是政策制定和管理，社會保障支出占財政支出及GDP的比重也較低。而作為國家制度的社會保障一般其國家社會經濟發展水平都較高，多處在工業化和城市化中后期，社會成員對社會保障的需求以生存型需求為基礎，更多的集中在發展型和福利型的需求，這一階段的社會保障制度是一種適度普惠型的制度。因而政府對社會保障的介入程度也較深，公共財政支出明顯傾向社會保障，故其支出占GDP比重較高。

其次從社會保障實踐具體內容看、覆蓋范圍、保障程度、籌資方式、統籌層次看作為國家制度的社會保障與作為社會制度的社會保障也有明顯區別。社會制度階段的社會保障以社會保險為主，兼顧社會救助與社會福利，其覆蓋范圍較小；而且保障程度依據個人的繳費多少差距顯著；籌資方式多以社會保障費為主，行業條塊分割明顯，因而統籌層次也低。國家制度下的社會保障則是社會保險、社會救助、社會福利綜合協調發展，覆蓋全面，享受基本的社會福利是公民的基本權利；籌資方式亦多以社會保障稅為主，依靠國家統籌，保障程度高，差距也較小。

四、中國社會保障表現及所處階段

現階段的中國社會保障，在經濟條件上是工業化和城市化的中期，已經步入中等收入國家；社會成員對社會保障的需求不僅僅是物質保障，更重視健康教育的保障；政府介入更多的是政策制定和管理，社會保障財政支出比重較低；我國社會保障是基于就業的社會保險型，社會救助和社會福利存在較大不足，雖然實現了制度性覆蓋，但是城鄉差距較大，碎片化嚴重，保障程度參差不齊；社會保障的籌資是繳費型；社會保障領域的立法僅有2011年通過的《社會保險法》，其他都是強制性很弱的條例法規；統籌層次多在市縣級別。

當前中國社會保障的表現表明，我國的社會保障還僅僅是社會制度。不過，隨著社會經濟發展水平提高和公共財政能力日益增強，人民群眾對于更高社會保障需求的日益迫切，中國社會保障已經處于從社會制度走向國家制度的關鍵點。

五、走向國家制度的中國社會保障發展取向

國家制度建設的涵義是旨在保證實現“良治”的制度條件、制度環境和制度功能。中國社會保障成長為國家制度，有其特定的制度條件、制度環境和制度功能。

（一）中國社會保障的制度條件：公共財政能力增強

2012年，我國國內生產總值為518942.1億元，人均GDP38420元，財政收入達到117253.52億元。〔4〕經濟的快速發展和不斷增加的財政收入為我國社會保障由社會制度轉向國家制度提供了堅強后盾。

（二）中國社會保障的制度環境：社會轉型

毫無疑問，當前我國正經歷著深刻的社會轉型，正如“社會發展綜合研究”課題組所寫到：“我們正從自給半自給的產品經濟社會向有計劃的商品經濟社會轉化；從農業社會向工業社會轉化；從鄉村社會向城鎮社會轉化；從封閉半封閉社會向開放社會轉化；從同質的單一性社會向異質的多樣化社會轉化；從倫理型社會向法理型社會轉化。”〔5〕處在社會轉型階段的中國為中國社會保障的轉型提供了制度環境。

（三）作為國家制度的中國社會保障發展取向

1.社會保險與社會福利相互促進

中國社會保障制度的現狀是重社會保險而輕社會福利。這可能與我國現階段所處的轉型社會有密切關系，但無論如何，中國社會保障制度的前景應該是社會保險與社會福利相互促進。如重視子女補貼，直接為子女提供生活費，生活費補貼發給撫養該子女的成人；提供全方位醫療和護理康復服務。

2.設置轉軌期

“在引進充足的繳費性養老金時應對那些確需幫助又因繳費年限不足還不能享受養老金的人員設置一段轉軌期，在這段時間內，由國家為這部分人群提供救助養老金。”〔6〕這一經典原文體現了新的社會保障改革措施施行后，轉軌期的重要性。社會制度向國家制度的轉變也不能一蹴而就。也就是說，“社會保障各個階段的形成，不是人為可以完全決定的，而是依賴于特定社會的客觀經濟條件和正確的政府決策。”〔7〕

3.保障程度要和財政能力協調

經濟因素是社會保障發展的首要因素，社會保障程度要考慮國家財政能力。其保障程度要適度化，即根據國民經濟和社會的發展情況將社會保障水平控制在一定程度內，使之與國民經濟發展相協調，因此保障程度既不能滯后也不能超前。

4.整合社會保障職能

“社會保險和國民救助由社會保障部統一管理，在地方設立分支機構，為所有參保人提供便捷的服務。”〔8〕當前我國并未整合社會保障職能，人力資源和社會保障部只是負責管理社會保險，社會保障的其他職能分散于計生委、民政部等多個部門，多頭管理，容易造成各部門推諉扯皮的現象。

5.進一步提高社會保障的統籌層次

提高社會保障的統籌層次的意義是巨大的。第一個好處是 “增強基金的抗風險能力”，統籌層次提高，更大的統籌基金好比一個更大的蓄水池，它的調蓄能力勢必會大幅度增強，就我國而言，東北老工業基地等地方的養老保險基金巨額赤字，而長三角、珠三角等地區的養老保險基金巨額盈余，造成巨大區域差異的同時，導致養老保險基金抗風險能力和調控能力降低；第二個好處是，避免了社會保險的轉移接續，使得勞動力資源能夠在更大的統籌范圍內合理有序的流動，有利于調節經濟結構，創造更大的經濟效益。

6.中國社會保障制度改革中應充分考慮家庭需求

“只有通過社會保險并根據家庭需要進行雙重收入再分配才能擺脫貧困。”〔9〕這一點上，中國的社會保障制度嚴重不足。中國的社會保障制度一般是“職業型”和“地域型”，對于家庭需要的考慮甚少。如個稅為了征收的便利性直接對個人征收，而不考慮整個家庭的收入狀況。因此，中國社會保障制度改革中應充分考慮家庭需求。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕〔3〕鄭功成.社會保障學-理念、制度、實踐與思辨〔M〕.北京：商務印書館，2000年版.

〔2〕林閩鋼.現代西方社會福利思想-流派與名家〔M〕.北京：中國勞動社會保障出版社，2012年版.

〔4〕 2013中國統計年鑒http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm.

〔5〕 “社會發展綜合研究”課題組.我國轉型時期社會發展狀況的綜合分析（摘要）〔J〕.社會學研究，1991年第4期.

〔6〕〔8〕〔9〕貝弗里奇.貝弗里奇報告-社會保險和相關服務〔M〕.勞動和社會保障部社會保險研究所譯.北京：中國勞動社會保障出版社，2008年版.

〔7〕王誠.論社會保障的生命周期及中國的周期階段〔J〕.經濟研究，2004年第3期.

〔責任編輯：張平凡〕