國外民機產業政策分析

楊薇

國外民機產業政策支持方式

民機產業作為國家戰略性高技術產業，其發展一直受到各國政府的大力扶持。世界民用航空工業強國的成長軌跡清晰表明，民機產業崛起的背后靠的是幾十年不動搖的國家意志和國家力量的鼎力支持。這在世界民機巨頭的發展史中，得到了淋漓盡致的詮釋。本文就世界航空強國對民機產業的扶持方式和政策特點進行了研究。

大力支持民機技術發展

美國政府主要通過對民機技術給予大量投入來扶持民機工業。美國國防部（DOD）通過制定并實施“應用技術研究與開發計劃”，援助相關科研機構，保持美國民用航空技術的國際先進地位和國家經濟安全。美國航空航天局（NASA）通過“國家航空航天局研究與發展計劃”資助了大量的民用航空技術研究與發展項目，“飛機能源效率計劃”、“降噪計劃”和“高速運輸機計劃”等大規模的研究項目及“冰傳感器”、“風切變探測”、復合材料機翼等成果，以及聯邦航空局（FAA）的大量安全問題研究項目，都是直接有助于民機發展的。

歐盟對航空技術的支持，主要體現在對長遠戰略發展起作用的科學技術研究的投入上。歐盟將其航空收入的15%用于科研，每年超過90億歐元，在歐盟第六研發框架計劃中，航空航天預先研究領域的經費投入達到了10.75億歐元。并在全球建立研究體系，保證其民用航空產品成為最具有競爭力的產品。這種支持不僅對空客，而且對歐盟航空工業的發展有著決定性的作用。歐洲主要國家也堅持對民機技術發展給予大量的投資，例如德國政府長期以來重點扶持研究開發高效、安全和有利環保的飛機發動機，2001年將GP7000發動機研發項目列入預算，為其提供補貼。

日本政府扶持民機產業的一個重要方式是投資航空技術預先研究和開發。日本政府曾向高超聲速大型運輸機研究計劃提供了大量的資金支持，僅首期投入就超過了5億日元。

俄羅斯政府對民用航空科研、試驗和設計直接給予投資支持。為實現俄羅斯民用航空工業戰略競爭地位的根本轉變，2001年10月俄羅斯聯邦政府出臺決議《關于2002～2011年及2015年前俄羅斯民用航空技術裝備發展的聯邦專項規劃》，決議要求2002～2011年間，聯邦預算共撥付1190億盧布用于民用航空技術準備的發展，其中用于“科學研究實驗設計工作”969億盧布。

此外，注重軍民兩用技術發展是各國政府支持民機產業的又一個重要手段。

美國國防部、能源部、商務部、NASA都制定有兩用技術發展計劃。美國還制定了針對發展軍民兩用技術的政策，并寫入了1998年的《國防授權法》，“軍民兩用技術政策”已構成了美國政府對發展新型民用飛機的一項重要補貼。

英國設立了國防鑒定與研究總局，專門負責兩用技術的開發工作。法國專門成立了部級委員會，并設立基金，用于軍民兩用技術研究。

俄羅斯通過法令（《俄聯邦軍事學術說基本原則》）明確規定，要根據國家和生產單位的利益，經常交流和共同使用兩用技術。從1994年開始，加大了對兩用技術的投資強度，并于1995年8月出臺了“雙重用途技術”的總統計劃。

投資民機型號研制

直接給予型號項目以資金支持是歐洲國家扶持民機發展最主要的做法。空客公司所在國政府對空客民機項目提供被稱作“可收回啟動投資”的啟動援助資金，這是政府給民機項目研發提供的低息或無息貸款，項目成功則償還貸款，否則不用償還。空客最初研發的機型如A300/310等項目的研制費用是政府全額撥款支持的，A330/340項目的研制費政府負擔了60%，A350項目獲得了17億美元的啟動援助貸款。

日本通過直接投資和提供貸款與擔保支持民機項目。在YS-11支線飛機研制項目中政府投入研發費用42億日元，并為制造商融資提供擔保，在項目失敗后政府承擔了71億日元的虧損。在1994年為研制YSX支線飛機，日本政府的預算投入達16億日元。在首個國際合作項目——波音767項目上，政府資助了75%的調查研究費用和52%的開發費用。日本國際貿易和工業部（MITI）設立了專門的民機研發資助貸款，對飛機項目研發費用給予50%的資助。

扶植保護企業成長

空客在成立之初本身就是國有企業。在其發展過程中仍不斷獲得政府的投資和扶持。美國政府曾通過特殊采購保護民機制造商度過難關。

巴西政府在巴西航空工業公司早期不僅對其實行控股，而且于1969年頒布法令，鼓勵國內企業用應繳稅款的1%購買巴西航空工業公司的股票，促進資金投向民機產業。該政策使巴航每年獲得約2000萬美元的投入。

加拿大政府更是多次在緊急關頭以政府收購方式扶植本國民機企業。在對加拿大飛機公司和德哈維蘭公司的兩次收購中，通過投入資金和償還債務方式共投入了25億加元的資金。政府還鼓勵集中航空企業力量，支持龐巴迪集團先后收購了美國的利爾飛機公司、英國的肖特飛機公司等四家公司，使加拿大在渦槳支線飛機、渦扇支線飛機、公務機等領域具備了全球領先的競爭優勢。

日本政府對其首家民機項目主體——YS-11支線飛機研制商日本飛機制造公司（NAMC）實行控股，持有公司55%的股份。

俄羅斯政府一方面通過成立企業聯合體（OAK）來提升整個國家民機工業的實力，一方面通過提供貼息貸款資助航空制造企業的發展。2008年政府決議提出，為OAK子公司和相關股份公司、俄羅斯航空發動機制造商提供補貼以支付其2008～2010年進行技術升級改造發生的貸款的部分利息。

給予企業最大程度稅收優惠

稅收政策優惠是各國政府支持民機產業發展最常用、最普遍的手段。

美國曾在相當長的時間里采用了包括“全部完成合同征稅方法”、加快折舊、減免研制開發稅和國外銷售公司等方法促進航空企業的發展。空客公司也享受了稅收優惠，除了研發稅收優惠，空客民用飛機銷售增值稅豁免率可達99%；在銷售過程中也不需要支付關稅。巴西政府對航空工業企業給予工業產品稅出口退稅政策，并對研制生產民用飛機所需的進口原材料、零部件、設備和機械免征進口稅。

加拿大政府主要采取投資抵免、費用扣除、減免稅等優惠政策來扶持高科技企業。所有研發費用（含資本設備）均可抵扣應繳稅款；投資抵扣即可沖抵當年全額應繳聯邦稅款，也可追抵前3年或轉計入后10年；若公司的研發活動在安達略省進行，還能額外享受安達略省“超級補貼”。

為民機產品出口提供融資支持

美、歐政府不僅制訂長期而廣泛的出口規劃，還為出口項目提供充足的資金支持。比如美國進出口銀行利用財政撥款資金為企業提供出口信貸，其中用于支持美國民用飛機及其零配件出口的信貸資金占了較大比例，外國客戶可獲得低于市場利率的貼息貸款。歐盟各成員國政府也為飛機的出口提供條件優惠的出口信貸和擔保。

巴西政府通過PROEX計劃對巴西民機出口給予貼息支持。初始的政策PROEX I貼息率為3.8%，在被WTO組織裁定為非法補貼后，巴西政府對這一政策進行了調整，目前執行的PROEX III政策是：2.5%貼息率、貼息年限10年，該補貼已經被WTO裁定為合法的補貼。

加拿大政府通過融資和保險計劃對民用飛機制造商提供支持。通常會通過加拿大出口開發公司、加拿大商業公司和加拿大實業開發銀行，為國外用戶提供飛機融資、保險、擔保、政府間協議提供平臺，向出口企業提供融資和咨詢等方式促進民用飛機的出口。據悉龐巴迪民用飛機銷售的35%～40%是由加拿大出口開發公司提供融資支持的。

俄羅斯聯邦政府專門成立了國家控股的伊留申金融股份公司，為國產飛機的銷售和出口提供融資支持。

采取戰略貿易或設置壁壘保護本國市場

美國政府一方面通過外交和政治手段促進民機出口，如以美日貿易不平為由衡強迫日本終止了購買10億美元A340飛機的協議，改為購買波音飛機；另一方面則經常利用出口管制對裝有一定比例（20%～25%）美國產部件的歐洲飛機進行出口管制，如配置美制發動機的空客飛機就受到了嚴格的再出口管制。

歐洲一些國家政府對潛在的外國客戶，以提供諸如落地權、航路、地區經濟援助、貿易協議、轉包生產合同、帶有極富吸引力的出口信貸援助等條件來促銷。

國外民機產業政策特點

政策法律化持續穩定

從飛機產業在美國建立之初起，美國歷屆政府均給予高度重視，將其視為關乎國家命運的戰略產業，并給予持續、有力的扶持。在航空產業初建的20世紀一二十年代，美國政府即采取措施鼓勵民間資本投入飛機產業。二戰期間，政府從立法、預算、技術、人員各方面給予各大飛機制造企業以巨大的支持。從1958年的《航空航天法》到1976年的《聯邦航空運輸法》和1986年的《聯邦技術轉讓法》，從克林頓時期的《先進技術計劃》到2005年的《響應呼喚：保持美國領先的航空計劃》和2006年的《國家航空研究與發展（R&D）政策》，可以看到美國政府對航空產業的重視和扶持政策一脈相承。這些為美國航空產業的持續發展和保持領先地位提供了根本的保障。

日本于1958年頒布了《航空工業振興法》，并根據航空工業發展不同階段的需要對其進行了多次修訂，為航空工業的發展提供了良好的政策環境。1986年《航空工業振興法》的修訂推動了日本與美、歐等航空工業先進國家在飛機、發動機、機載設備方面的合作，為日本民機工業的騰飛發揮了重要的作用。

手段或隱蔽或顯性殊途同歸

（1）美國采用間接方式扶持

縱觀美國航空產業的發展，我們可以清晰地發現其政府規范和扶持產業發展所采取的措施并不直接給予某一型號的研制、測試、定型、量產、銷售等環節，即使是像預算支持這樣明顯的扶持舉措，也隱藏于無形的立法支持、減免或延遲納稅等措施之中。

（2）歐、日、俄主要采取直接方式扶持

上世紀60年代，法、德、英、西等四國政府對空客采取了直接投資的方式予以支持，這種手段以“啟動援助”的方式一直延續至最新型號A350的研制。直接扶持對于當時新進入民機制造領域的空客公司是至關重要的，政府對企業的控股、對型號的直接投資，保證了空客在沒有市場支撐的發展初期能夠存活、維持并最終發展壯大，發展成為能夠與波音抗衡的強者。

日本無論是在國產飛機研制，還是在眾多的國際合作項目上，政府都投入了大量的資金和補貼。三菱公司正在研制中的MRJ噴氣支線客機也獲得了政府的資金支持。

全面支持不遺余力

一方面體現在政策支持是全產業鏈的。例如美國，除了大力支持民機制造業的發展，還大力扶持下游產業——民用航空運輸業及通用航空業，以擴大民機需求，促進本國民機制造業的發展。美國交通部曾為機場改造計劃撥款上億美元，給空運補助計劃撥款兩千多萬美元。俄羅斯政府通過發展飛機租賃業以促進國產飛機銷售，并從聯邦預算中撥款補償國內用戶使用國產飛機的租賃費和購機貸款利息。

另一方面體現在政策支持貫穿民機產品全價值鏈。從民機技術研究、產品研發、生產直至產品銷售各環節，分別以資金投入、減免稅收、政府采購、戰略貿易、出口信貸等方式給予支持，增強了產品競爭力。

整合資源擰成合力

航空巨頭的形成無不是建立在產業聚集和整合的基礎之上的。1969年歐洲四國聯合成立空客公司打造歐洲民機制造業“巨無霸”，1996年美國支持波音公司兼并麥道從而顯著提升美國民機工業在國際上的競爭力，2005年俄羅斯組建OAK的行動，都反映出各國政府提供整合凝聚產業合力最大限度地形成國際競爭力的策略。

加強產業評估和規劃

加強航空產業競爭力評估對產業發展提前規劃是進入新世紀以來政府管理航空產業的一大特點。

美國于2001年成立專門機構——航空航天未來委員會，對美國航空航天工業競爭力進行綜合評估，對產業政策進行調研，報告直接呈報總統和國會，為產業發展提供建議。2012年以來加拿大政府也設立類似的專家委員會，對加拿大航空工業進行綜合評估，為未來發展和政策制定提供支持。

俄羅斯近年來制定了一系列有關民用航空技術發展、企業發展的規劃。2012最新發布的《2013～2025年俄羅斯聯邦航空工業發展的國家規劃》，計劃撥款1.2萬億盧布支持規劃的實施，資金支持領域主要包括：對飛機、直升機和航空發動機制造商生產線技術改造給予貼息補助，對租賃公司購買飛機和模擬器給予貼息補助，對航空領域人力資本發展給予補貼，對購買國產飛機給予貼息補貼。