農村土地流轉金融支持的困境與出路

李長健　趙峰

【摘要】金融支持是農村土地加快流轉的助推器，農村土地流轉與金融支持是互促共生的關系。主體的變異、環境的非生態性和制度利益的缺失導致我國農地流轉金融支持呈現金融抑制狀態，亟須進行農地流轉金融支持的創新，實現金融資源的和諧供給、法治供給和多元供給，做到農地流轉與農村金融支持的協同發展。

【關鍵詞】農村土地流轉 金融支持 金融抑制 互促共生 協同重構

我國農村土地流轉促進了農業的產業化、規模化和集約化的進程。農地流轉的進一步發展和完善將是今后農村改革的方向，也是合乎經濟規律的必然發展趨勢。土地流轉的逐步多元化和市場化需要一系列相關的配套措施作支撐，其中，金融支持是不可缺少的重要環節。農地流轉方式、流轉規模和實際流轉量很大程度上取決于融資問題，因此，保障資金供給，引導金融資本注入，是促進農地流轉的政策的重點。但我國的農村金融正處于改革與深化的進程中，自身還存在許多制度性的障礙，制約了金融支持土地流轉的力度，延緩了農村土地流轉的進程，亟須對農村土地金融進行制度完善和政策優化。

一、互促共生：農村土地流轉同金融支持的關系定位

解決土地流轉的資金瓶頸，方可確保土地流轉順利暢通。當前農村土地流轉過程中，普遍存在流轉后規模化經營資金支持不足、農村資金逆流城市、土地補貼不到位和社會保障缺乏等。不僅是因為需求不足、交通不便、肥力差、山壟地難收拾，主要是由于資金不足與農村金融創新力度不足。只有金融發展了，抵押、擔保、信托、貸款等金融活動活躍起來了，包括土地規模流轉和現代農業才能真正發展。

（一）農村土地流轉同農村金融之間具有正相關性

在農村環境中，土地流轉同金融制度安排之間互相促進、互相提升，具有極為密切的正相關性。土地流轉規模的擴大讓土地制度改革必須輔之以國家政策支持，這在客觀上促進了農業生產融資需求，幫助農業投資、農業保險、涉農票據等服務盡早催生。另外一方面，土地流轉規模的擴大化提高了農村總體經濟效益，這給農村金融服務提供了更多商機。①土地流轉與金融服務在互相需要互相協作的前提下得到了共贏。

（二）農村土地流轉同農村金融之間具有補充進步的可能性

十八屆三中全會后新一輪土地改革將在一定程度上賦予農地的發展權與融資權。農村土地流轉、農民財產權的落實與農業經營規模化離不開長期、低利的政策性土地金融的支持。當前時期，金融服務資金借貸利率暫時不會出現大幅波動，所以農業從業人員經營收入便直接同金融市場活躍程度相關，這也就從另一個側面表明了土地流轉同金融效應之間的互促共生性。

二、金融抑制：我國農地流轉金融支持的本原困境

（一）主體的變異：金融供給主體支撐不足

農村地區現有的金融體系配置資源的效率低，不僅沒有解決農地流轉資金短缺農戶和農村企業融資難等問題，反而使農村金融市場上的稀缺要素“資金”大量流向非農產業和城市，造成農地流轉缺乏資金支持長期處于“貧血狀態”。隨著非農金融機構逐步從農村撤離，農村金融市場的供給主體主要變成為農業發展銀行、中國農業銀行、農村信用社、農村郵政儲蓄機構等正規金融服務機構，金融機構支持農村發展的功能逐步弱化，農村金融供給“渠道”狹窄，難以激活農村土地流轉的金融市場，也難以給農村土地流轉提供足夠的金融支持。而廣大需求者對金融的需求渠道也發生了變化，即主要依靠非正規金融機構。農村市場的不經濟性使得資金游離于市場之外，造成了資金外循環。而各金融供給主體之間效率的不平衡性也在一定程度上扭曲了農村金融市場的供求平衡。同時，現有的財政制度不能很好地滿足金融機構的需要，也影響了其投身于農村土地流轉市場的積極性。

（二）環境的非生態性：農村金融供給體系失衡

加快推動農村土地流轉是實現農業產業規模經營、農村經濟快速發展的重要途徑，農村經濟的快速發展又離不開完善的農村金融生態系統，但當前我國農村金融生態系統嚴重失衡，與新農村建設的目標不協調。②農村金融生態的層次性出現了缺陷，農村金融發展面臨生態性失衡：農村金融生態環境建設嚴重滯后（主要包括相關的法律、信用、擔保體系以及金融機構之間的競合協調機制）；農村金融機構銳減；政策性金融支農作用弱化；民間金融組織的負面效應日益凸現；農業保險業萎縮，承保面大幅度減少。此外還有諸如市場環境、政府決策、服務體系、競爭機制、金融監管等多方面的制約。這些內生性以及外生性因素的弱化導致了農村金融有效供求總量、供求結構、供求區域布局、供求服務對象等方面的錯位，使得農村金融體系相對薄弱，難以支撐土地流轉的金融需求，從根本上凸顯了農村金融發展的非生態性。

（三）制度利益的缺失：農村金融供給動力不足

土地是農民賴以生存和發展的物質基礎，在土地利益產生方面，由于農民所處的社會經濟地位，使得土地流轉中本該由農民享有的利益受到來自社會其他利益主體的侵害。由政策、法律等制度規定或傾斜于農民的各種利益，被不同的食利階層逐步侵蝕，在與土地相關的生產、交換、分配、消費等環節均存在農民權益流失的現象。③農民因自身利益得不到有效維護不愿將手中的土地流轉，致使農地流轉難以形成規模，統一規范有序的流轉市場無法建立，眾多金融機構由于無法獲得較大市場收益而不愿涉足農地流轉市場。現有的法律制度安排，特別是對農地承包經營權抵押的限制，導致金融機構承擔較大的風險，成為金融支持農村土地流轉的難以突破的障礙。金融市場主體的逐利性決定了在現有農村金融制度安排下農地流轉金融支持的動力嚴重不足。

三、協同重構：農地流轉金融支持未來出路

金融對農業的支持弱化已成為現階段推動農村土地流轉發展的瓶頸，而要提高農村金融資源對農地流轉的扶持力度和配置效率，就必須對當前的制度進行整合重構，解決金融抑制問題，實現金融機構對農地流轉金融支持的和諧供給、法治供給、多元供給，做到農地流轉制度與農村金融支持制度的協同發展。

（一）和諧供給

1.建立協調機制，重構金融供給主體體系。逐利性是各市場主體參與經濟活動的根本動機，也是金融機構選擇城市運營路徑，不愿進入農村市場的根本原因。必須建立合理的土地流轉利益協調機制，充分保護失地農民的土地利益，增加農民土地流轉的積極性，從而有利于農村土地流轉市場的形成，在市場機制充分發揮作用的基礎上，各金融機構才能主動參與到支持土地流轉的進程中來。各金融機構在參與農地流轉的過程中，應明確各自定位，分工協作，金融資源配置，是土地要素的金融功能最大化，維護各方合法利益。

2.建立保障機制，優化生態供給體系。保障機制不僅包含對失地農民的社會保障，也包括對金融機構支持土地流轉進行金融制度和金融生態上的保障措施。首先，應建立與土地流轉相適應的社會保障機制，解決失地農民的后顧之憂，促進農地流轉進程的加快。其次，加強農村社會金融文化的培育，使得廣大農民和其他農業生產經營主體充分意識到土地要素的金融功能和資本價值，減少農村土地入市的障礙。再次，梳理和整合土地產權政策體系，構建競爭性農村金融體系，完善農村土地風險擔保機制，以營造促進土地流轉金融支持的生態環境。

3.建立驅動機制，促進供給環境的和諧。金融機構支持土地流轉不能僅僅依靠市場極致發揮作用，政府也應當積極轉變角色定位，強化社會服務職能，加大對金融支持土地流轉的激勵制度，建立完善各種政策扶持體系，應充分發揮各級政府在維護信用秩序方面的主導作用，形成以政府主導、部門聯動、綜合治理的社會信用整治格局，從而減少農村金融機構的信貸風險，為農村金融積極放貸創造良好的社會環境，增強金融機構對投資農業產業的信心。各金融機構應積極轉變思想，樹立金融服務意識，創造有利于支持農地流轉的內部環境。

（二）法治供給

法治化是促進農地流轉金融支持發展的根本保障。一方面，金融支持農地流轉在充分發揮市場基礎性作用的前提下，必須加強國家和政府的主導作用，協調各方利益，最重要的是最大限度內保障處于弱勢地位的農民的土地利益，將金融機構對農地流轉的支持納入法治軌道，減少不必要的農地糾紛。另一方面國家和政府應以十八屆三中全會為契機，盡快完善相關立法和配套政策措施，激活土地融資功能，以破解土地承包經營權抵押瓶頸為突破口，創新土地抵押權制度，激活農村金融市場，實現土地資本化，以適應農地流轉進程加快的新形勢。應建立完善的土地流轉中介服務市場，加強土地流轉市場監管，提供土地流轉格式合同，引導流轉雙方對土地流轉權利、責任契約化和書面化，規范市場操作。

（三）多元供給

我國農村金融改革應著重解決金融抑制問題，充分調動一切資本的積極性，探索自上而下引導、自下而上主導的多元金融供給發展道路。培育新型金融主體，提高金融供給水平，如成立土地銀行、農村資金互助社、小額貸款機構等，完善績效評價機制、內生激勵機制、運作管理機制，并處理好與地方政府、銀監局、同行業之間的關系。④最終形成由政策性金融、商業性金融、合作金融、民間金融、保險機構等共同構成一個分工明確、既競爭又合作的農村金融生態群落，構筑多元化的農地流轉金融供給體系。

（四）協同發展

我國土地制度同金融制度看起來是兩條主線前進，實際上兩者是具有耦合效應的。

1.制度安排具體充實。土地流轉制度的推行，使得具有天然聯系的農村土地制度和金融制度以前所未有的緊密度聯系在一起，構成了農村土地金融制度，將土地要素和金融要素串連在一起，實現了農民土地權益與金融權益的對接互促。有效地金融支持為農地流轉提供了急需的資金來源，土地要素入市則擴大了金融機構的業務范圍和收益，實現了兩種制度的互促共生。

2.制度前景協同規劃。土地承包經營權抵押問題是造成農戶和其他農業生產經營主體貸款難的重要原因，隨著十八屆三中全會對農村土地承包經營權抵押限制的開禁，土地要素進入金融市場的進程會大大加快，農民可以獲得更大的土地收益。⑤當然我們在關注土地進入金融市場帶來巨大收益的同時，也必須做好由此引發的各種風險，把握好土地集中度、產業度、公有度、效益度、生態度、開放度的問題，做到土地制度、金融制度和土地流轉風險防范制度的協同規劃。

3.制度目標指向一致。我國所有農村制度設立的宗旨都應該是最大限度保護農民權益，土地制度和金融制度的結合，必然要以保護農民土地權益和金融權益為目標指向。要在具體制度設計上最大限度地保護農民土地發展權和金融發展權，對農民在農地流轉金融支持過程中的發展權益進行動態保護。將農民土地發展權和金融發展權置于社區發展權權利束中，實現農民權益的和諧發展。在“多予、少取、放活、促增”方針指引下，構建對農民權益保護的傾斜性權力配置，形成農民權益保護的長效機制。

注釋

①琚兆成.關于土地流轉過程的農村金融效應探究[J].時代金融，2013，03：153.

②李長健，曹俊.我國新農村建設中金融供給問題研究[J].黑河學刊，2007，03：17-19.

③李長健，邵江婷.基于農民權益保護的傾斜性土地權利配置分析[J].華中農業大學學報（社會科學版），2011，01：82-91.

④李長健，江曉華.我國農村金融供給的法律問題研究[J].桂海論叢，2006，06：75-78.

⑤李長健，張紅展.社會管理創新與農村土地流轉——以《土地管理法》修訂為中心[J].華中農業大學學報（社會科學版），2013，05：29-37.

參考文獻

[1]琚兆成.關于土地流轉過程的農村金融效應探究[J].時代金融，2013，03：153.

[2]錢弘道.經濟分析法學[M].北京：法律出版社，2003.189.

[3]李長健，曹俊.我國新農村建設中金融供給問題研究[J].黑河學刊，2007，03：17-19.

[4]李長健，邵江婷.基于農民權益保護的傾斜性土地權利配置分析[J].華中農業大學學報（社會科學版），2011，01：82-91.

[5]李長健，江曉華.我國農村金融供給的法律問題研究[J].桂海論叢，2006，06：75-78.

[6]李長健，張紅展.社會管理創新與農村土地流轉——以《土地管理法》修訂為中心[J].華中農業大學學報（社會科學版），2013，05：29-37.

[7]劉曉龍，來偉.四大“瓶頸”待突破——對甘肅省慶陽市金融支持農村土地流轉情況的調查[J].中國農村金融，2012，12：65-67.

[8]謝文.農村土地流轉金融支持體系研究[D].中南大學，2010.

作者簡介：李長健（1965-），男，教授，博士，研究方向：經濟法、國際經濟法、法理學、“三農”法律問題和農林經濟管理；趙峰（1987-），男，漢族，山東陽信人，華中農業大學農民權益保護與區域發展研究中心助理研究員，法學碩士，研究方向：農村經濟法制。