對麗江市本級地方政府性債務的調查

李文清

近幾年來，為加快推進麗江市城市基礎設施、旅游環境整治、交通設施等重點項目投資建設，麗江市級通過舉借政府性債務籌集建設資金，有力地促進了經濟社會各項事業的快速發展。但是，伴隨著地方政府性債務的發展，地方政府性債務風險也有所上升。如何加強政府性債務管理，有效防范地方政府性債務風險具有重要的現實意義。筆者在調研分析麗江市政府性債務管理現狀以及存在問題的基礎上，對加強政府性債務管理提出了相關建議，以期進一步提高麗江市政府性債務管理水平，防范地方政府性債務風險。

一、麗江市本級地方政府性債務基本情況

截止2013年末，麗江市本級財政性債務余額47.81億元，其中：政府負有償還責任的債務42.62億元，占債務總額的89.15%；政府負有擔保責任的債務1.48億元，占債務總額的3.09%；政府可能承擔一定救助責任的債務3.71億元，占債務總額的7.76%。比2012年債務余額39.75億元增加8.06億元，增長20.3%。

（一）債務余額結構情況

1.債務余額形成年度。2013年末債務余額中，2009年以前年度舉借債務余額6.39億元，占13.37%；2010年度債務余額6.29億元，占13.16%；2011年度債務余額4.4億元，占9.2%；2012年度債務余額16.76億元，占35.06%；2013年度債務余額13.96億元，占29.21%。

2.主要債務單位。古城管理有限責任公司余額18.41億元、占總額的38.5%；玉龍雪山景區投資管理有限公司余額11.69億元、占總額的24.45%；市城市建設投資開發有限公司余額4.68億元、占總額的9.79%；市水利水電投資有限公司余額3.68億元、占總額的7.7%；瀘沽湖旅游開發有限公司余額2.18億元、占總額的4.56%。5個債務單位共有余額40.64億元；占債務總額的85%。

3.債務資金來源構成情況。銀行貸款、發行債券和回購（BT）為債務資金的主要來源，分別為37.4億元、7億元、2.12億元，分別占78.2%、14.6%、4.4%。

4.債務形態和資金流向。用于市政建設16.95億元，占35.5%；用于保障住房建設6.55億元，占13.7%；用于農林水利建設3.49億元，占7.3%；用于生態環境、交通、土地收儲18.13億元，占37.9%；用于教科文衛2.69億元，占5.6%。

5.債務償債年度。2014年需償還8.02億元，占16.8%；2015年需償還8.5億元，占17.8%；2016～2020年需償還22.5億元，占47.1%；2021～2025年需償還7.66億元，占16%。

（二）政府性債務指標及變化情況

1.債務率，即債務余額與地方政府綜合財力的比率，為衡量債務規模大小的指標。2013年，麗江市本級政府負有償還責任債務的債務率為147.9%，比2009年上升11.6個百分點。由于玉龍雪山和瀘沽湖兩景區門票收入沒有納入市級公共財政預算管理，扣除兩家承貸的部分13.87億元后，政府負有償還責任債務的債務率為99.8%，處于150%的警戒線范圍內。

2.償債率，即當年還本付息額與地方財政綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標。2013年全市本級政府負有償還責任債務的償債率為24.8%，比2009年末的25%下降0.2個百分點；如加上政府負有擔保責任的債務，償債率達31%。但扣除玉龍雪山景區公司和瀘沽湖開發有限公司債務后，償債率為14.9%，處于國際20%警戒線范圍以內。

3.借新還舊率，即舉借新債償還的債務本金占當年償還債務本金總額的比重。2013年，麗江市政府負有償還責任的債務借新還舊率比2009年末下降13.9個百分點。

4.逾期債務率，即逾期債務額占債務余額的比重。2013年，麗江市本級政府負有償還責任的債務逾期債務率為2.3%，比2009年末下降8.3個百分點，債務資產質量有所提高，政府負有擔保責任的債務逾期債務率為0.05%，其他相關債務的逾期債務率為2.7%。

5.債務償還基金。根據債務還本付息情況，建立了與當地可支配財力的償債機制，市本級在每年的預算支出中安排了一定的償債基金。2011年支付5000萬元、2012年支付15000萬元、2013年支付25000萬元、2014年預算安排還貸準備金3億元。

二、政府性債務運行中存在的主要問題

（一）地方政府舉債融資缺乏規范，大部分債務收支未納入預算管理

由于現行規定未賦予地方政府舉債權，對已存在的舉債行為缺乏規范，政府通過融資平臺公司等舉債。如：玉龍雪山景區投資管理有限公司以景區門票綜合收費權質押取得銀行貸款融資累計21.56億元，所融資金由政府支付機場擴建、鐵路、城市創園及綠化、市政建設、水利等資金17.48億元，用景區門票綜合收費已歸還銀行貸款10.07億元，貸款余額11.49億元。

（二）融資渠道過于單一，民間資本難以進入

政府性公司主要靠向各商業銀行貸款來維持運作，缺乏市場運作機制，融資期限以中長期為主，近年累計融資達76億元，其中：累計從銀行貸款融資達66.3億元，占比達87.2%，古城管理公司發行企業債券7億元，占9.2%，融資基本都是銀行貸款，融資渠道過于單一，民間資本難以進入。

（三）舉債單位風險意識不強，項目論證不夠充分

在投資決策方面，有的公司為了舉債計劃容易通過，融到更多的資金，往往高估項目收入，項目實際投入運營后與預計相差很大，其經濟效益遠未達到預期水平。如：瀘沽湖旅游開發有限公司貸款余額2.18億元項目，而景區門票收入，扣除正常經費支出和地方縣級政府分成，經濟效益遠未達到預期水平，靠貸款借新還舊維持正常運作，成為財政潛在的風險。

（四）政府性債務的“借、管、用、還”等環節的不匹配，地方政府的財權與事權不匹配

如：主要以古城管理有限責任公司，玉龍雪山景區投資管理有限公司，市城市建設投資開發有限公司，市水利水電投資有限公司，瀘沽湖旅游開發有限公司等為借款主體。債務單位以門票收入作為還款主體。但實際上，政府作為管理主體直接調撥資金，使用于城市基礎設施、旅游環境整治、交通設施等重點項目投資，資金調度和運作手法簡單，多頭舉借，多層管理，多方使用，形成“借、管、用、還”等環節的不對應，地方政府的財權與事權不匹配。

（五）債務規模不斷擴大和償債資金需求與地方財力不匹配

由于地主政府預算內可用財力的增長有限，而必須用于經濟發展與民生項目的支出不斷增加，為此，不得不想方設法，不計成本擴大融資，往往形成拆東墻補西墻，同時造成了融資成本過高的情況。

三、加強政府性債務管理的有關建議

（一）盡快建立健全政府性債務監測機制

針對不斷增大的債務總額和較快的債務增長速度，地方政府應盡快建立政府性債務監測機制，建立政府性債務償還準備金制度，實行債務資金歸口統一管理，將債務資金全部納入預算管理，逐步形成“舉債有度、償還有方、管理有序、監控有力”的債務管理機制。

（二）推動建立多元化的投融資機制

要大力推進基礎設施投融資改革，真正“有所為、有所不為”。按照“政府引導、社會參與、市場運作”的原則，進一步打破壟斷，把政府投資的重點轉移到以市場化的公共服務領域和關鍵性基礎設施項目，進一步引入市場機制，調動社會各方面投資基礎設施的積極性，促進公用事業民營化、投資主體多元化、融資渠道市場化，緩解建設需要和可供財力的矛盾。積極創造條件，規范融資平臺，推動發行更容易監管、更為規范的地方政府債券，將隱性債務顯性化，有效防范和化解是化解財政風險和金融風險。

（三）加強債務資金的使用管理

建立政府項目信息發布平臺，匯集項目信息，定期或不定期地向相關金融機構發布項目相關數據，尋求最佳合作銀行，加強債務資金使用管理。進一步規范政府性公司資金的使用范圍，對用債務融資支持的項目要建立嚴格的監控機制，確保資金按時準確撥付，對項目的質量與進度進行嚴密監控，并建立嚴格的項目管理責任制和竣工驗收程序。對政府性投資及財政擔保的建設項目均應納入政府采購范圍，實行公開、公平、公正采購，節約采購成本。對政府性投資及財政擔保的建設項目均應納入國庫集中支付范圍，加強資金分析和管理。

（四）完善風險預警機制

目前的風險預警指標比較簡單，建議建立較為完善的債務風險管理辦法，通過可量化的風險指標，評估和預警政府性債務風險。財政、金融辦等監管機構應當建立協調機制對政府性債務實施規模控制、風險測算。建立暢通的信息平臺，通過動態管理，把握債務規模變化趨勢，加強債務風險預警，不僅要控制債務總量，還要加強對單個建設項目和舉債主體負債規模的控制，做到每個建設項目和舉債主體適度負債。