國外典型案例對完善昆明市社保一體化建設(shè)的啟示

秦紹娟　李霞　謝昆諭

【摘要】十八屆三中全會，我國提出了新型城鎮(zhèn)化改革的戰(zhàn)略部署，要求切實做好關(guān)系民生的各項保障制度的建設(shè)和健全相關(guān)事項，確保城鎮(zhèn)化健康有序的發(fā)展。然而，二元格局的社會保障制度卻成了制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙，研究對比西方發(fā)達國家社會保障建設(shè)的成功經(jīng)驗，有利于借鑒完善昆明市當(dāng)前的社會保障制度，使昆明市真正發(fā)揮在“滇中城市圈”和“橋頭堡戰(zhàn)略”中核心城市的作用。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 社會保障制度 社保一體化 經(jīng)驗借鑒

引言

城鎮(zhèn)化過程意味著城市用地面積和人口規(guī)模的擴張。在城市用地面積擴張的過程中不可避免會造成部分農(nóng)民失去賴以生存的“土地”，而土地要素正是大部分農(nóng)民傳統(tǒng)保障的基礎(chǔ)。“失地農(nóng)民”在城鎮(zhèn)化演進的過程中往往面臨醫(yī)療、子女教育等問題得不到良好解決的困境。這些問題的存在實質(zhì)上是社會保障制度不完善的體現(xiàn)。完善的社會保障制度是經(jīng)濟社會穩(wěn)健發(fā)展的前提。現(xiàn)階段，我國二元格局的存在使得農(nóng)村發(fā)展在水平和速度上均落后于城市，城鄉(xiāng)差距較大，社會保障制度不平衡。觀察發(fā)現(xiàn)，英國、美國、新加坡及德國的社會保障制度比較完善，通過對以上發(fā)達國家的社會保障制度進行對比分析，結(jié)合昆明市社會保障制度存在的問題，有利于提出具有建設(shè)性的參考意見。

一、國外新社會保障制度

（一）英國社會保障制度

英國作為“高福利”型社會保障制度的典型代表，其社會保障制度的建立是以《濟貧法》頒布為標(biāo)志的。《濟貧法》幫助了窮人解決了生計問題，然而也由此造成了一系列的問題。此后，英國政府根據(jù)社會保障的發(fā)展現(xiàn)狀頒布了《國民保險法》、《家庭補助法》及《國民救濟法》等法律，其后據(jù)時對這些法律進行補充和修訂，最終建立起一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ现贫?。英國的社會保障制度包括了社會養(yǎng)老、社會救助和社會服務(wù)三個系統(tǒng)。這三個系統(tǒng)從不同的角度覆蓋了所有人群。養(yǎng)老保險系統(tǒng)是社會保障制度的主體部分，其保險金來源于財政補貼和由雇主、雇員共同繳納的國民保險稅兩個部分。社會救助系統(tǒng)主要針對低收入者，以維持其基本生活保障，另外，還設(shè)立了各階層居民都可享受的專項津貼。社會服務(wù)系統(tǒng)對具有特殊困難的人群提供福利性的社會服務(wù)。當(dāng)然，由于政府期初選取了一籃子包攬政策，也造成了英國高福利的社保制度具有經(jīng)濟效率低下、財政負(fù)擔(dān)過重的特點。此后，政府對失業(yè)保險體系、醫(yī)療制度及養(yǎng)老保險等方面進行了改革和完善。

（二）美國社會保障制度

1935年，美國頒布了《社會保障法》，這是美國第一部社會保障法典。最初的社會保障制度具有明顯的社會救助的特點，經(jīng)過不斷的發(fā)展，美國已經(jīng)形成了一個比較成熟的社會保障體系。社會保險、社會福利和社會救助是美國社會保障制度的三個組成部分。社會保險是美國社會保障中最基礎(chǔ)的部分，它為失業(yè)人口提供了基本的生活保障，同時為工作中受傷的人員提供了工傷險。社會保險涵蓋了失業(yè)、傷殘、健康和工傷事故等方面的保險。社會福利是政府為公民提供一系列的設(shè)施和服務(wù)，這些福利涵蓋了生活、教育、醫(yī)療、文化等多個方面。社會救助是政府利用財政撥款的形式，為難以自身維持生活的公民提供救助，保障他們的最低生活水平。美國社會保障制度具有注重“自助”、多渠道的資金來源、保障差別化等特點。

（三）新加坡社會保障制度

“儲蓄型”國家的代表是新加坡，其社會保障制度由兩個部分構(gòu)成：社會保險和社會福利。社會保險制度也稱為中央公積金制度，兼?zhèn)淞藘π詈捅ｋU兩個方面，具有“強制儲蓄”的特點。它建立于1955年，是一項針對公務(wù)人員退休的計劃，隨著新加坡經(jīng)濟社會的發(fā)展，其逐漸完善為包括養(yǎng)老、住房及醫(yī)療等各個方面在內(nèi)的綜合保險制度。以醫(yī)療保險計劃為例，新加坡的醫(yī)療保險制度由醫(yī)療儲蓄計劃、醫(yī)療保護計劃和醫(yī)療基金計劃三個部分組成，其中醫(yī)療儲蓄計劃是一個強制性參加的全國性的計劃，主要是用于支付住院費用；醫(yī)療保護計劃是針對低費用、基本的及大病的保險計劃；醫(yī)療基金計劃是政府一種用于幫助貧困的公民而建立的一種捐贈基金計劃。新加坡的社會福利制度實施的主體不僅包括了政府還包括了社會團體，福利項目主要包括了醫(yī)療補貼、教育補助、兒童補貼、交通補貼、住房補貼等。

（四）德國社會保障制度

德國是世界上第一個實施立法社會保障的國家。德國于19 世紀(jì)80年代建立了社會保障制度。德國采用強制性的社會保險為主，社會救濟、社會促進與社會賠償為輔的社會保障體系。包括核心的社會保險體系和為特殊人群提供幫助的關(guān)照體系。與歐洲多數(shù)福利國家不同，德國并不采取全民覆蓋的社會保險體系，只有繳納保險費的公民才能領(lǐng)取保險金，強調(diào)權(quán)利和義務(wù)的對等性，注重發(fā)揮個人的積極性，社會保險資金由雇主和雇員承擔(dān)，公民具有較強的自主性，政府的財政負(fù)擔(dān)較輕，并沒有出現(xiàn)歐洲福利國家過重的財政壓力。德國社會保險機構(gòu)實行社會化管理，政府和社會保險機構(gòu)共同成立的獨立的社團法人，政府部門并不直接參與管理。在財務(wù)和管理上具有獨立性，不受政府干涉。有利于實行專業(yè)化的管理，提高社會保險金的有效利用。目前我國的社會保障金管理混亂。德國采取現(xiàn)收現(xiàn)付制。當(dāng)代人的社會保障積累供給同時代的老年人作為社會保障金，沒有任何的個人積累，這種完全的社會互助性的社會保障體系在“老齡化社會”中以收定支式的社會保險模式不利于激發(fā)勞動者積極性。

二、昆明市社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，反映在我國的社會保障上就表現(xiàn)為城市和農(nóng)村的社會保障數(shù)量和水平嚴(yán)重不平衡。根據(jù)《昆明市發(fā)展和改革委員會關(guān)于昆明市2013年經(jīng)濟體制改革創(chuàng)新情況的報告》，2013年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險參保人數(shù)分別達到116.75萬人、167.09萬人、87.97萬人、72.75萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達到418.69萬人，城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險參保人數(shù)達203.98萬人。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險覆蓋率分別達到96.48%、95%、97.66%。

根據(jù)《昆明市經(jīng)濟運行報告》財政在社會保障和就業(yè)方面的支出隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，昆明市社會保障和就業(yè)的財政支出從2008年的32.48億元增長到了2012年的51.01億元。2005年以來，在社會保障事業(yè)經(jīng)費投入方面，每年投資平均增長額超過2億，2010年的投入額達到了109.81億元。然而在人均社會保障支出方面，城市與農(nóng)村的差距在9倍以上。在最低生活保障的支出方面也可以看出城市與農(nóng)村居民在享受社會保障時存在著明顯的區(qū)別，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)：2010年，云南省城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平分別為每月206元/人和150元/人，農(nóng)村地區(qū)最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和支出水平為每月76元/人和71元/人。

除了在保障數(shù)量和水平方面存在問題外，昆明市社會保障制度在關(guān)于失地農(nóng)民、農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等方面面臨著困境。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，城市在面積和人口規(guī)模上的擴張，必定會使一部分農(nóng)民失去土地，難以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于信息不對稱，補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補償機制的不完善，存在不合理的征地現(xiàn)象以及由于農(nóng)民不合理利用征地款等產(chǎn)生的后續(xù)問題，從而影響社會穩(wěn)定。農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)人口及在外務(wù)工人員既無法納入農(nóng)村社會保障制度又不能和城市人口享受相同的待遇。除此之外，農(nóng)村地區(qū)在醫(yī)療、養(yǎng)老方面存在著嚴(yán)重的缺陷，使農(nóng)民的生活無法得到保障。

三、完善昆明市社會保障制度的對策設(shè)計

針對昆明市城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)社會福利不協(xié)調(diào)等現(xiàn)實，結(jié)合國外社會保障制度的優(yōu)點，從客觀實際出發(fā)，對完善昆明市社會保障制度提出相應(yīng)的對策。

（一）英國模式的啟示借鑒

英國社會保障模式屬于典型的北歐“福利國家”模式，實行“從墳?zāi)沟綋u籃”的全民保障，保障范圍全面。英國實行個人賬戶制很值得昆明市借鑒，采取給每個昆明市市民建立一個社會保障賬戶，并且建立一個統(tǒng)一的信息收錄系統(tǒng)，每人都有一個記錄自己基本情況的社保賬戶，包括人口和繳費情況，實現(xiàn)系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的社會管理，不僅可以節(jié)約管理成本，同時可以監(jiān)督每個市民自覺繳納社會保險金。此外，鑒于昆明市社會保障存在城鄉(xiāng)差距擴大，行業(yè)差距的鴻溝，應(yīng)借鑒英國社會保障模式中完善的社會救助體，完善昆明市社會保障體系中對工薪收入低于一定水平或是失去勞動能力沒有收入的家庭的救濟，給予最低生活保障，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展成果全民共享。此外還可以借鑒嘗試適用于城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工和個體勞動者的資金來源多渠道、保障方式多層次、社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合、權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。

（二）美國模式的啟示借鑒

通過對美國模式的研究，建議昆明市應(yīng)當(dāng)改革社會保險金管理制度，逐漸減少政府干預(yù)，實現(xiàn)市場化的管理和經(jīng)營。保障經(jīng)濟發(fā)展的活力。在資金來源上，昆明市可以借鑒美國實行實施“三位一體，個人為主”法則。美國社會保障資金來源于政府、企業(yè)和個人，我們應(yīng)發(fā)揮各職能主體的積極性，擴大社會保障資金來源，國家、企業(yè)和勞動者個人共同分擔(dān)保障資金，并逐步形成以企業(yè)和勞動者個人為主，以國家為補充的資金結(jié)構(gòu)。美國是世界頭號經(jīng)濟強國，但仍然堅持低保障的社會保障模式。昆明市社會保障模式的發(fā)展，不應(yīng)盲目追隨歐洲國家的高社會保障水平，而應(yīng)結(jié)合省情、市情和經(jīng)濟發(fā)展水平采取“廣覆蓋，低水平”的社會保障。

（三）新加坡模式的啟示借鑒

新加坡社會保障制度最成功和最具特色的部分是其公積金制度，昆明市可以借鑒學(xué)習(xí)，實行政府立法強制個人儲蓄的公積金制度。昆明市人口城鄉(xiāng)收入差距，行業(yè)差距較大，公民投保意識較弱，完全依靠個人自覺自愿繳納基本不現(xiàn)實。昆明市應(yīng)該結(jié)合中國國情，考慮社會主義國家的現(xiàn)實，借鑒新加坡以效率為主，兼顧公平為價值取向的社會保障制度，使社會保障體系普遍化、大眾化、使城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)都能平等得到社會保障的保障，縮小城鄉(xiāng)差距。同時，昆明市可以借鑒新加坡建立全方位，多層次的社會保障制度。建立老有所養(yǎng)的養(yǎng)老保障制度，病有所醫(yī)的醫(yī)療保障制度，居有其屋的住房保障制度。

（四）德國模式的啟示借鑒

德國是典型的投保資助模式。昆明市應(yīng)借鑒德國社會保障體系中強調(diào)勞動者權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一性。即社會保險金由雇主和雇員負(fù)擔(dān)為主，國家補助為輔，體現(xiàn)勞動者的自主性，不能過分依賴政府財政支出，這樣不僅有利于激發(fā)勞動者的積極性，而且避免政府財政負(fù)擔(dān)過重，避免擠出效應(yīng)減少對其他產(chǎn)業(yè)的投資，影響生產(chǎn)力的發(fā)展。另外，德國投保資助模式最值得借鑒的是對社會保險金的管理。目前，昆明市的社會保險金管理同我國其他地區(qū)存在相同的問題，即國家管理社會保險金權(quán)責(zé)不清，多頭管理，社會保險金使用效率低下等問題。德國的社會保險金管理機構(gòu)是社會性的獨立法人機構(gòu)，獨立于政府，在財政和資金管理上擁有自主權(quán)。由社會機構(gòu)管理社會保險金，通過董事會和代表大會進行，雇主和雇員可以實現(xiàn)自主管理，有利于實現(xiàn)最大限度維護投保人的利益不受損害。昆明市不僅對失業(yè)者進行救助，同時也應(yīng)該學(xué)習(xí)德國采取對勞動市場和就業(yè)政策的研究、職業(yè)介紹、就業(yè)促進等積極措施，變失業(yè)被動保險為就業(yè)積極保險，側(cè)重再就業(yè)，將失業(yè)救濟與促進再就業(yè)有機地結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場的作用。

四、結(jié)論

建國之初所確定的現(xiàn)代工業(yè)化強國目標(biāo)，讓我國在計劃經(jīng)濟體制下形成城鄉(xiāng)二元格局，這就從源頭上導(dǎo)致了二元化的城鄉(xiāng)保障制度，農(nóng)村不能夠像城市一樣享受更多更好的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、交通等資源。對昆明市的社會保障制度缺陷進行分析，從養(yǎng)老、醫(yī)療和配套設(shè)施方面提出了相應(yīng)的對策建議，以期完善昆明市的社會保障制度，從而讓昆明市在城鎮(zhèn)化推進的過程中能夠真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)福利一體化。

參考文獻

[1]文偉揚，秦紹娟，梁含嫣.基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2014（03）：118-121.

[2]文偉揚，劉玉蘭，梁含嫣.新型城鎮(zhèn)化背景下公共財政革新思路——一元財政分配破解二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2014（03）：1-3.

[3]鄭茂.社會保障制度發(fā)展路徑研究——基于國際比較視覺[D].西南財經(jīng)大學(xué)，2011.

[4]石宏偉.我國城鄉(xiāng)二元化社會保障制度的改革和創(chuàng)新[D].江蘇大學(xué)，2007.

[5]李迎生.農(nóng)村社會保障制度改革：現(xiàn)狀與出路[J].中國特色社會主義研究，2013（04）：76-80.

[6]鄭功成.中國社會保障改革與未來發(fā)展[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2010（05）：2-14

作者簡介：秦紹娟（1991-），女，云南昭通人，碩士研究生，主要研究方向：財政學(xué)；李霞（1990-），女，云南大理人，碩士研究生，主要研究方向：行政管理；謝昆諭（1987-），男，云南昆明人，碩士研究生，主要研究方向：財政學(xué)。