利率市場化改革中建立存款保險制度的思考

【摘要】隨著金融體制改革的逐步深入，利率市場化成為我國近期金融改革的重點工作，而在推進利率市場化的過程中，需要逐步建立和完善顯性的存款保險制度，本文從利率市場化改革的角度，探討了建立存款保險制度的必要性、可行性及需要注意的重點問題，提出了穩妥建立存款保險制度的一些方向性建議。

【關鍵詞】利率市場化 存款保險制度

一、我國利率市場化改革進展及建立存款保險制度的必要性

1996年6月1日中國人民銀行放開銀行間同業拆借市場利率，這標志著中國利率市場化改革的開始，近年來，中國的利率市場化改革不斷深入，在近18年的時間里，債券市場和貨幣市場利率基本實現了市場化，同業拆借利率、貼現利率基本實現市場定價，外幣利率市場化也基本到位，因此，從目前的情況來看，利率市場化主要集中在最后一步，即存貸款利率的市場化上。并且，相對來說，從目前的狀況看，貸款利率市場化程度已明顯提高，但存款利率市場化的進程還極其緩慢，存款利率偏低，并且處于負利率狀態，因此存款利率市場化是近期利率市場化改革的重點。

但是我們也應該看到，推進存款利率市場化改革對我國商業銀行的發展提出了巨大的挑戰。利率市場化的進程必然伴隨著金融風險的加大，商業銀行間的競爭會加劇，經營風險加大，會面臨更大的利率風險。利率市場化后，銀行息差幅度縮小，將對傳統銀行收入結構產生重大沖擊，一些經營效率低下、財務制度不甚健全的金融機構可能無法生存，經營不善的商業銀行破產倒閉的風險增大，并進而會造成整個金融系統的動蕩，利率市場化對我國的銀行業發展提出了嚴峻的考驗，不建立配套的存款保險體系及完善商業銀行的退出機制，會造成金融系統的動蕩，因此，在利率市場化的進程中，急需建立完善的、符合中國國情的存款保險制度，推動利率市場化的穩步進行。

二、現行的隱性存款保險弊端不斷顯現

從我國目前的現狀看，當前我國并沒有建立存款保險制度，但是，也應該看到，相對于國際上的規范化的存款保險制度，實際上中國政府長期為金融機構提供隱性的存款保險，即政府出于穩定金融系統的目的，避免危機擴散而對一些被關閉的金融機構吸收的存款在一定程度上給予保險，這種保險方式還覆蓋到證券、信托等領域，對四大國有銀行不良資產的剝離、對它們進行注資，或向被關閉的金融機構提供再貸款等，都可以說是這種隱形的存款保險在發揮作用。

隱形的存款保險在很長一段時間內，保證了我國金融業的穩定發展，但是隨著金融改革的不斷深入，尤其是在利率市場化進程中，其弊端不斷顯現：

一是弱化了銀行業的市場約束機制，不利于銀行業的市場化運作。現存的隱性存款保險方式切斷了銀行享有存款保險保障與保費繳納義務的聯系，政府以國家信譽為銀行提供了擔保，使銀行業普遍喪失了自我約束的根本動力，銀行業更傾向于為賺取高收益而采取機會主義，去爭取那些高收益高風險的業務，這最終積累了大量的不良資產，從某種程度上說，這種隱性的存款保險方式是造成我國銀行業尤其是四大國有銀行不良貸款數量巨大的一個重要原因。

同時，長期實施這種隱性的存款保險，使廣大的金融消費者形成了一個固定的觀念，把錢存進銀行是沒有風險的，存款人的市場意識薄弱，廣大儲戶并沒有風險意識，不利于銀行業的市場化運作。

二是增加政府財政負擔，財政政策和貨幣政策的獨立性無法保證。在這種隱性的存款保險下，巨額的擔保責任加重了國家的財政負擔，國家在實際上為銀行業提供了無限制的存款保險，并一再的為銀行補充資本金，提供緊急援助。同時，由于銀行的損失最終都是由國家解決的，這導致了政府在進行宏觀調控時，喪失了一部分的調控自主權，無法通過各種財政和貨幣政策來促進金融業的深入發展，無法實現銀行領域的市場化和高效率。

綜上所述，隨著未來幾年我國利率市場化，尤其是存款利率市場化進程的加快，銀行業競爭加劇、銀行倒閉的現象并不罕見，如果配套防范措施不到位，會引起金融業的震動，因此，我國亟待建立完善的顯性存款保險制度，構造牢固的金融安全網。

三、我國建立存款保險制度的可行性分析

目前來看，世界上大部分國家和地區都建立了存款保險制度，或是先建立存款保險制度后完成利率市場化，或是兩者同時進行。而從我國來看，從1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中首次提出建立存款保險制度以來，這項工作的研究已經進行了20多年，前期準備工作還是比較充分的，從目前的情況來看，我國的存款保險制度可能會伴隨利率市場化的進程逐步建立，并有可能將早于利率市場化實現。同時，從國內經濟金融發展態勢來看，我國已初步具備建立顯性的存款保險制度的條件。

（一）我國金融市場日趨完善

從目前的情況看，各大銀行的資產狀況良好，政府近幾年通過剝離、注資等政策不斷大力對銀行業進行扶持，商業銀行資本狀況出現了極大改善，資本充足率和不良貸款撥備覆蓋率得到大幅度的提高。尤其是近年來我國銀行業利潤不斷提高，保持年均30%左右的增速，同業拆借市場迅猛發展，同業資產負債占比大幅提高，從銀行業的各項財務指標來看，現階段的銀行業已經具備了承擔市場風險的能力，隱性政府存款保險的退出不會對銀行業的良性發展帶來太大的影響。

（二）我國金融市場相關基礎法律制度比較完善

完善的法律保障是存款保險制度成功運行的前提條件，從我國目前的情況看，雖然存款保險制度并未出臺，但是經過努力，《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《擔保法》以及《破產法》等一系列基礎法律制度已經相繼出臺和完善了，這為建立存款保險制度已經創造了基礎法律條件，為推進利率市場化的深入發展奠定了重要基礎。

（三）我國金融監管日趨成熟，金融監管模式不斷完善

1992年證監會的成立、1998年保監會的成立、2003年銀監會的成立，標志著證券業、保險業、銀行業分業監管的金融監管體制形成，金融監管正式形成一行三會的專業化監管體制，目前，各監管機構對于市場的監管能力日趨成熟，監管力度不斷加強，這又為存款保險制度的建立提供了基礎條件。

四、推進存款保險制度建設需要關注的問題及建議

存款保險制度的建立是勢在必行的，也是利率市場化改革的重要基礎，但是，我們也應該看到，要使存款保險制度發揮功效，必須要理順幾個問題。

一是存款保險制度的目標定位問題。在建立存款保險制度前，首先要對這一制度在整個國家金融安全網中的功能進行準確定位，尤其是要處理好存款保險制度與金融監管職權方面的關系。存款保險制度的建立是構建金融安全網的基石，但并不等同于我們可以將存款保險制度視為與完善的金融監管和最后貸款人機制同等重要地位的制度，換言之，存款保險制度只能對于商業銀行經營中的一般市場風險進行保險，不能為所有存款提供完全的保障，應采取功能最小化的存款保險制度，即主要發揮這一制度對存款人的保護作用，而不應過多的考慮銀行機構的意愿和要求。總之，存款保險制度是金融安全網的一道防線，但其僅僅需要發揮有限的輔助性作用。

二是存款保險機構與監管機構的功能區分問題。我國目前建立的是“一行三會”的分業金融監管模式，其中，銀監會是對銀行業進行專業監管的機構，人民銀行作為中央銀行承擔了最后貸款人的角色，通過提供流動性支持，防止銀行業出現金融危機。因此，存款保險機構是否應具備一定的監管職能是需要認真探討的問題。如何劃分存款保險機構與現有金融監管部門之間的監管職責劃分，將是我國建立存款保險制度所面臨的現實難題。因此，存款保險機構雖然不能作為與銀監會和中央銀行同等地位的機構，但也應具有足夠的權威性和獨立性，盡量減少行政干預，同時，存款保險機構也應加強與銀監會和中央銀行的合作與信息交流，必須享有履行其職能所必需的各種權利，使其與一般的商業性保險公司有本質的區別。

三是對出現風險的金融機構的處理問題。在這一問題上，必須明確的是，存款保險制度僅僅是一種事后的保護性監管措施，并不能完全替代金融機構自身的風險防控體系，要盡量避免因擁有了存款保險制度后金融機構極易產生的道德風險問題，存款保險制度應在保持金融穩定的同時具備防控金融機構道德風險的能力。同時，應建立金融機構風險早期識別機制，用于識別銀行等金融機構是否處于或將要處于金融風險中，從而減少最終清算的可能性。在問題金融機構的處理過程中，存款保險機構應配合各監管機構，采取靈活多變的方式通過并購、重組、清算等手段，保障金融的穩定。

總之，在中國利率市場化的進程中，建立存款保險制度勢在必行，是大勢所趨，應采取循序漸進、逐步推進的方式積極穩妥地推進存款保險制度的建立。

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作者簡介：蘇敏（1979-），女，漢族，遼寧沈陽人，任職于中國人民銀行沈陽分行事后監督中心，研究方向：金融學。