中國鹽稅、鹽專賣制度的歷史演變及財政意義

宋華

【摘要】食鹽是人類生存及工業發展的必需品，自古以來，統治者通過對食鹽的專營制度及稅收政策，取得了巨大的財政收入。本文從歷史的角度，闡述了自春秋至今的鹽的稅收及專營政策，及對財政的重大意義。

【關鍵詞】鹽稅 歷史演變 財政意義

一、春秋時期齊國管仲開創了鹽的專賣制度

管仲提出了“海王之國，謹正鹽”的富國思想，就是實行“官山海”政策。管仲認為，食鹽是日用必需品，實行專賣，國家收入多而民不會受驚擾。如果用加稅的方法，則會引起人們普遍不安，對國家安定反而不利。

齊國食鹽專賣的具體做法是民制與官制相結合。在農閑時節，國家命民制鹽，由官府包收，儲存。農忙時，農民轉入農業生產。等到鹽價上漲到十倍之時，再由官府運到不產鹽之國去銷售，則國家獲利豐厚。管仲通過推行“官山海”的政策，使財政收入有了穩定、可靠的來源，同時為齊國加強軍備、稱霸諸侯奠定了物質基礎。

二、兩漢時期

漢初實行“休養生息”的政策，對鹽鐵也采取放任政策。一些貴族、豪商趁機壟斷鹽鐵經營。在《鹽鐵會議》上，桑弘羊等作為一條教訓進行總結，他說鹽鐵放任的結果，“成奸偽之業，遂朋黨之權，其輕為非亦大矣。”所以，實行鹽鐵專賣，也是削弱地方割據勢力的重要措施。

漢代的鹽專賣，采用民制、官收、官運、官銷的辦法。即由官府招募人民煮鹽，官府除供給煮鹽工具之外，其他費用由人民自理。鹽生產出來后，由官府收購，組織銷售，獲取鹽利收入。

三、隋唐時期

唐代的食鹽專賣，始自唐肅宗時期（公元756至762年）安史之亂后，唐肅宗任命每五琦為鹽鐵鑄錢使。第五琦作榷鹽法，規定凡是產鹽的地方，都要設置管理機構。鹽戶制鹽要立戶籍，稱為亭戶，國家免去亭戶的徭役，讓他們專門制鹽。所生產的鹽，全部由官府收購，不準私賣。官府把鹽民那里收買來的鹽，按每斗加時價一百錢出賣。肅宗寶應元年（公元761年），劉晏改革專賣制度，創行就場征稅制度。即在產鹽的地方，設置鹽官，負責收買鹽戶所煮之鹽，鹽官把收購來的鹽，再轉賣給商人，由商人自由運輸到各地銷售。除產鹽地以外，不再設置鹽官。這種辦法，即是民制、官收、商運、商銷的專賣制度。

唐代的專賣與征稅兼用的辦法，使食鹽稅利達到全國賦稅總收入的一半。

四、宋代時期

宋朝的鹽法主要是兩種類型，即禁榷法和通商法。禁榷法包括官賣、計口授鹽、計稅敷鹽（兩稅鹽錢）、計產敷鹽和常平鹽等內容。通商法包括入中法（折中法）、錢鹽法、鈔法、引法等內容，此外尚有鹽附加稅。宋朝鹽課是國家主要財政收入之一。南宋孝宗乾道六年（公元1170年）戶部侍郎葉衡奏說：“今日財賦，鬻海之利居其半。”

五、明代時期

明朝的鹽專賣主要實行民制、官收、就場專賣辦法。專賣制度主要有三種，即開中法、計口授鹽法、商專賣法。

開中法，即招募商人輸糧于邊，由官府給鹽的辦法，也稱納米中鹽法。國家節省了大量的轉運之費，邊疆糧餉也得到了保障。

計口授鹽法，即令民在河南開封等處輸米，以供軍食，官府給鹽以償其價。每戶大口給鹽一斤，小口給大口之半；輸米的多少，按地理遠近定等差。

商專賣是鹽專商直接與灶戶進行交易。即官府不再向灶戶收鹽，而令灶戶按引納銀，商人則直接向灶戶購鹽而不經官。自此國家將收鹽、運銷之權全部交給商人，這是食鹽產、銷制度的一大變化。

六、清代時期

清前期的鹽法，主要采取官督商辦、官運商銷、商運商銷、商運民銷、民運民銷、官督民銷、官督商銷等七種形式。

官督商銷，即引岸制。“引”，是鹽商納稅后準許販運的憑證。由戶部頒發的稱為部引。“岸”，是指銷鹽區域，即引界、引地，是專賣地域之意。

清咸豐道光年間及以后，改革鹽法制度，實行改引行票、鹽稅抽厘、鹽斤加價三法，致鹽稅稅額猛增，成為最主要財政收入。

改引行票，即改革以往引商的世襲制和銷售的地域壟斷，規定取得票商資格后，不管何人，經批準皆可承運，在銷界以內皆可運銷，并實行就場征稅。由于票商比引商活動靈便自由。所以后來則淮北推行到淮南、福建、兩浙等地。鹽稅抽厘，即在咸豐年間，清政府為了籌集軍餉，除納鹽稅外，另征鹽厘。各地抽厘的多少和次數不同，一般是運鹽越遠，課厘越多，時間越久，增課越多，因鹽厘收入較大，所以不入厘金項目，而合于鹽課之中。食鹽加價，清后期比較嚴重。以河北省文安縣為例，每斤鹽價光緒二十一年為二十八文，至宣統元年增為四十四文。

清代鹽稅，分灶課、引課、雜課、稅課、包課。灶課是對鹽的生產者所征的課，引課是按鹽引征的稅，雜課是衙門官吏的浮征，形成陋規。稅課和包銀，施行于偏僻地方的產鹽地。清代的鹽稅收入，初期約二百萬兩，中葉為五百五十萬兩，清末為一千三百余萬兩。

七、國民黨統治時期

1932年，設立鹽務稽核所，辦理鹽務行政，掌握鹽稅征收，稽查鹽斤收放。鹽稅分為正稅、銷稅和附稅。正稅包括場稅和中央附稅，交于場區；銷稅包括銷岸稅和中央附稅，交于銷岸；附稅系地方加征的附加稅，各地征收。1933年，再度劃一稅率，將輕稅區稅率提高，重稅區降低。計增稅區為十一處，減稅區為六處。增加的多，減低的少，實際還是增稅。

國民黨政府統治初期鹽稅在稅入中占第二位，達到稅收收入的25%至45%之間。

1941年國民黨為抗戰需要，實行民制、官收官運、商銷的鹽專賣制。將專賣利益加于鹽價中征收。即寓稅于價。規定鹽的生產須經政府批準，產品全部賣給國家；零售商售鹽須領取許可證，按國家價格銷售；在偏僻地區實行計口授鹽。鹽價的高低，要以場價的高低而定，場價是收購價。專賣利益的數額依各鹽場具體情況而定，全國不統一，有十幾種標準。

抗戰時期鹽稅和鹽專賣收入幾乎占稅入總數的百分之五十。而鹽稅中又以附加稅為重，戰時附加稅開征后，1944年和1945年兩年達到稅入總數的百分之四十三以上，超過專賣利益。

八、建國以后至今

1990年3月，國務院發布了《鹽業管理條例》，確定了食用鹽、國家儲備鹽，由國家實行統一分配調撥，食鹽的批發業務由各級鹽業公司統一經營。1996年，國務院《食鹽專營辦法》正式出臺，明確地將食鹽生產和運銷歸入專營。

當前，鹽業專營及鹽稅收入占國家稅收的百分比則由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。