“項目理事會”與鄉村治理體制創新研究

劉宇麗　王中華

摘要 以“南陵水改”為例，對“項目理事會”的實際運作中存在的組建和運作不暢、政府部門和村委會的潛在影響多、農村“空心化”制約鄉村治理進程等問題進行了研究。指出在鄉村治理體制創新上應激發農民參與鄉村建設的自主意識，嚴格規范和完善“村民自建”制度，大力發展鄉村經濟、培養新型農民。

關鍵詞 項目理事會；鄉村治理；體制創新；善治

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）20-06840-03

南陵縣位于安徽省東南部，隸屬蕪湖市，相繼被評為國家商品糧基地縣、國家現代農業示范區、全國生態示范區建設試點縣、國家科技進步縣。南陵縣南部屬低山丘陵，雨水偏少年份受干旱影響較大；北部屬江河圩區，易受洪水和內澇威脅。從全縣整體來看，農田水利工程絕大多數建于20世紀60年代，長期運行，老化失修現象突出，由于諸多原因，管理不到位，使用年限縮短。因此，農田水利基礎設施嚴重制約著南陵縣農業生產的進一步發展。為了促進南陵縣農業經濟發展，推進農田水利建設投資和建管體制改革顯得尤為重要。2011年底南陵縣被國家發改委確定為全國唯一的農田水利建設投資和建管體制改革試點縣，南陵縣專門成立了“項目理事會”，探索“規劃引領、集中投入、村民自建、民主管理、強化監管”的建管新機制，推進了鄉村治理體制的創新。

1 政府主導下的農村公共設施建設弊端

在農村公共基礎設施建設中，雖然地方政府逐年加大投入，但由于中央和地方的財權與事權不對等，農村公共基礎設施建設主要是根據中央的投資導向來編報。這種體制帶有很深的計劃經濟烙印，導致項目投資效益不高，地方政府私扣挪用專項資金，損害農民在項目建設中的知情權、參與權、決策權和監督權，其弊端日益顯現。項目理事會的成立無疑將改善這一局面，有助于保障農民權益，發揮農民在新農村建設和鄉村治理中的主體作用。

1.1 地方政府代民做主，難以體現民意

中央政府劃撥的農村專項投資由地方政府主管部門包攬代建，項目申報、審批等前期工作，全過程在政府部門運作，作為項目直接受益方的農民被排斥在外，無法體現民意。政府主管部門作為項目法人，通過招投標方式將項目工程轉包給承包商開展項目建設，無法充分保證項目質量，難以符合民心，“惠民工程”徒有其表。

1.2 項目確定自上而下，投資效益較低

地方政府編報項目主要根據中央的投資導向，自主選擇建設項目余地小，農民群眾參與程度低，項目報批程序多。由于各地具體情況不同，基礎設施的薄弱環節也不一樣，采取自上而下的項目確定模式，容易造成項目選擇的合理性不強，農民群眾亟待解決的突出問題往往不能一時解決，投資效益不高和資源浪費等。

1.3 項目建管不到位，管護相對困難

農村公共基礎設施建設普遍采用項目法人制、招投標制、監理制、合同制的建管模式。在工作實踐中，項目法人往往組建不夠規范，權責不統一，行政干預過多，在項目較多的情況下，各部門人員分身乏術，對單一項目全過程監督很難到位。通過招投標確定的施工和監理單位具有臨時性，工程竣工即撤離，收益農民的積極性沒有得到充分發揮，導致項目建管不到位，產權界定不清，管護責任主體不明。

1.4 挪用專項資金屢發，容易滋生腐敗

出于各種原因的考慮，地方政府總是大力爭取項目，招攬上級的財政投入，但從地方財政的角度，項目爭取的越多，地方配套的壓力就越大，在實際的項目建設中，地方財政往往不能完全到位，這就容易導致地方官員挪用專項資金，以應付上級對項目的驗收和查詢。通過這種項目的“轉移支付”，或者是克扣項目資金，地方官員便滋生了貪污腐敗心理。

2 “南陵水改”中項目理事會的運作概況

2.1 “南陵水改”中項目理事會的組織運作

南陵縣農民群眾按照“農民主導、政府服務，創新機制、規范管理”的指導原則，選舉成立“項目理事會”負責農田水利設施建設。“項目理事會”成員主要為群眾代表，村兩委主要負責人不參加，下設工程、財務、監督等小組，是項目建設主體，受村民委托獨立進行項目建設和財務管理，具體負責施工組織、材料采購、財務管理等。

理事會自主選擇建設方式，村民能夠自建項目村民自建，落實好技術員旁站服務制度；對工程技術要求較高的項目，由理事會聘請有資質的工程或技術發包，組織村民自建；村民無力施工的項目，理事會作為招標人組織招標。項目管護機制由村委會建立健全，通過分攤、公約或競拍等方式，把責任落實到戶，項目資金管理實行公示制和報賬制，項目竣工后召開村民代表大會，聽取、審議理事會財務報告，項目明細支出公示后7天無異議報賬，勞務工資打卡發放，縣、鎮兩級政府負責監管服務和指導。

2.2 “項目理事會”在“南陵水改”中的實效發揮

“項目理事會”的成立，把群眾的事情交給群眾自己辦，村民自建熱情高漲，不僅投工投勞參加工程建設，而且還主動捐款，并積極協商、化解建設過程中遇到的矛盾、糾紛，避免了過去基層干部大包大攬、工作運行不透明、群眾不滿意的弊端。“村民自建”減少了政府包攬代建過程中的許多程序，工期大幅縮短，也節省了一些建設規費。“項目理事會”作為項目建設主體，認真負責，有效保證了工程質量。項目建設由村民自己做主，過程公開透明，政府資金直接落實到村，村民勞務工資一卡通發放，群眾收入顯著提高，也有利于遏制建設過程中的不正之風和腐敗現象。改善了鄉村社會的建設面貌，創新了鄉村治理方式，為“美好鄉村”建設提供了范例。

3 “項目理事會”與鄉村治理體制創新

3.1 “項目理事會”與鄉村治理體制創新的動力

3.1.1

宏觀層面。2013年11月黨的十八屆三中全會特別強調要“創新社會治理體制”和“激發社會組織活力”， 指出要“改進社會治理方式，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”，2014年1月的“中央一號文件”進一步指出要“改善鄉村治理機制”和“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”。

3.1.2

微觀層面。隨著新農村建設的不斷深入，農民參與鄉村建設和治理的主體意識和權利意識不斷增強，“項目理事會”正是在鄉村治理制度供應短缺，農民對新農村建設尤其是農村公共基礎設施建設的“知情權、參與權、決策權、管理權、監督權”反映日益強烈。鄉村在公共建設上探索推行“規劃民議、項目民選、方案民定、工程民建、支出民審、質量民督、養用民營、效益民評”的民辦公助新機制的基礎上，按照一個項目一個理事會的要求而設立的新型自治組織。“項目理事會”的建立有利于村民真正直接行使自我管理、自我服務、自我教育、自我監督當家作主的權利，增強建設美麗鄉村和美好家園的自信心與自豪感。

3.2 “項目理事會”與鄉村治理體制創新的意義

3.2.1

有利于釋放鄉村治理活力。我國長期以來的鄉村治理模式主要是韋伯的層級制管理，“現代社會最合理、最有效的組織不可避免地帶有行政式組織結構的特點——官僚制組織憑借其本身的精確、穩定、有紀律、緊張可靠，純粹從技術上可以達到最完善的程度，在所有意義上是實施統治不甘落后最合理的形式。[1]”這種“壓力型行政體制”是自上而下的，政府運用權威對社會公共事務實行單一向度的管理，嚴重壓制了鄉村自治活力迸發，村民只能別動接受而無主動參與權。“項目理事會”的建立為村民參與鄉村治理提供了平臺，有助于村民集思廣益，發揮集體智慧共建美好家園。

3.2.2

有利于實現和維護農民的利益。“項目理事會”成員是群眾公認民主推選產生的，具有威信高、原則性和協調能力強的有利條件，確保了項目形成組織體系和責任落實到人，使農民真正成為農村建設的主人和直接受益者。項目建設過程公開、民主，農民參與建設的積極性高漲，改變了以往政府包攬代建下農民的“局外人”身份，尊重和實現了農民的“知情權、參與權、決策權、管理權、監督權”，農民參與鄉村治理，也是農民公民權回歸的寫照。

3.2.3

有利于踐行政府服務理念。新公共服務理論認為，公共管理者在其管理公共組織和執行公共政策時應該承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構。“項目理事會”的建立有助于政府充當服務角色，將權力下放到村民手中，實現村民“自己的事情自己辦”的訴求，政府只需提供必要的幫助，這也是將建設“服務型政府”，減少政府行政審批權的“政府瘦身”理念應用到實際工作中的體現。

3.2.4

有利于重塑官員的公仆形象。以往政府包攬代建項目工程，常被村民疑慮為“政績工程”、“豆腐渣工程”，盡管政府竭心盡力，村民仍然不知情、不領情。“項目理事會”的建立可以“使政府不再既當‘裁判員又當‘運動員，政府官員可以把時間和精力投入到技術服務和資金監管上，真心實意為人民辦事，使過去的‘油水關系回歸到正常的‘魚水關系上，[2]”有助于重塑官員在人民群眾心中的形象，贏得人民群眾的信任和支持。

3.3 “項目理事會”與鄉村治理體制創新的困境

3.3.1

“項目理事會”組建和運作不暢。

“項目理事會”本是在鄉村治理制度短缺下建立的新型村民自治微型組織，建立的初衷是發揮農民參與鄉村治理的主觀能動性，增強鄉村治理的有效性與集體目標實現的成功性。但“一方面是因為受‘槍打出頭鳥的社會輿論的影響，大家擔心帶頭參與會付出更多或者遭到鄰里的鄙視、憎恨；另一方面，隨著市場經濟侵入鄉村社會，鄰里關系疏遠，相互信任降低，村民變得利益化，在集體決策時變得理性而多疑，擔心自己動了別人不動或少動，于是非得大家一起做才肯做。[3]”這就使得“項目理事會”的建立過程漫長而不確定，在實際運作中也無法避免“搭便車”現象。

3.3.2

政府部門和村委會的潛在影響多。已然實行的村民自建制度的基本框架是分權制衡和政務公開，即確立政府監管服務主體、村委會責任主體和項目理事會建設主體地位，相互協調，彼此合作。但“項目理事會”在實際運作中總會受到有關部門和村委會的影響，或是以技術幫扶為由選配工程隊阻撓“項目理事會”的獨立運作，或是直接干涉“項目理事會”的資金管理，或是以強制性手段妨礙“項目理事會”的人員選配等。這些無疑會影響“項目理事會”推進鄉村治理的實效發揮。

3.3.3

農村“空心化”制約了鄉村治理進程。人是最具有活力和創造力的因素，但隨著經濟社會的發展，城鄉二元結構的形成和利益格局的分化，大量的農村青壯年勞動力向城市流動，導致農村“空心化”現象嚴重，農村公共事務的管理無人可用，村民自治進入低水平重復，民主監督和民主管理難以執行。在較低的村莊治理水平情況下，原子化的農民難以合作，各種合作組織成長緩慢，嚴重制約了鄉村治理的進程。

3.4 “項目理事會”與鄉村治理體制創新的對策

3.4.1

激發農民參與鄉村建設的自主意識。由于農民的受教育水平和文化素質不高，長期以來遭受著非公民待遇，農民群眾總是習慣接受政府的政策主導，民主意識和權利意識匱乏。因此為了激發農民參與鄉村建設的自主意識，有必要借助各種先進手段和宣傳方式，調動農民的積極性，發揮他們的主人公精神，使其以飽滿的熱情和昂揚的姿態自發投入到鄉村治理和建設“美好家園”的項目中去，實現和維護農民作為鄉村建設主體的“知情權、參與權、決策權、管理權、監督權”。

3.4.2

嚴格規范和完善“村民自建”制度。

“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。[4]”制度并不是針對某個個體而設立的，但其一旦被廣泛接受而確立，卻具有普遍約束性，因此為了體現公平和保護制度約束下的每個個體，對破壞制度的個人或組織施以懲戒顯得尤為必要。“村民自建”制度是村民自選、自建、自管、自用和政府監管服務機制的簡稱，是為實現和維護農民在鄉村治理中的“知情權、參與權、決策權、管理權、監督權”而建立的，嚴格規范和完善這一制度有助于尊重農民在鄉村治理中的主體地位和首創精神。

3.4.3

大力發展鄉村經濟，培養新型農民。大力發展鄉村經濟，增加農民收入，完善各項政策，尊重農民的意愿和選擇，通過推進遷村并居，使人口適度集中，解決農村空心化問題。參照當地的收入和消費水平以及外出務工人員的勞動所得，調節農民參加鄉村項目建設的工資標準，鼓勵和吸引更多的當地勞動者參加鄉村建設。開展農民技能培訓，培養有文化、懂技術、會經營、愿奉獻的新型農民，引進和造就各種專門人才。推動各種農村組織的發展，提高農民的組織化水平，同時要落實村民自治制度，保障他們的知情權、參與權和表達權。

4 小結

鄉村治理是一項長期的系統工程，是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。鄉村治理體制的創新設計“不是在一張白紙上繪圖，而是在鄉村社會既有格局基礎上，通過對現有治理困境的深度反思和審視來尋找靈感和答案”[3]。不論鄉村治理體制形式如何，其最終目的都是為了實現鄉村社會的善治，即政府與公民合作，以使公共利益最大化的社會管理。

參考文獻

[1]

馬克斯·韋伯.經濟與社會[M].北京：商務印書館，1997：316.

[2] 李文學，焦慶杰.自我“革命”、還權于民[J].農村工作通訊，2012（13）：7.

[3] 陳潭.治理的秩序[M].北京：人民出版社，2012：126，18.

[4] 諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：格致出版社，2008：89.