農民工社會保障的問題研究

羅文寶 田楠楠

摘要 研究了當前農民工社會保障存在的主要問題，分析了問題產生的原因，并在此基礎之上提出了對策與建議。

關鍵詞 農民工；社會保障；保障機制

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）20-06838-02

Study on the Problems of Rural Migrant Workers Social Security

LUO Wenbao et al

（College of Politics and Public Management， Yangtze Normal University， Chongqing 400800）

Abstract The existing problems of rural migrant workers social security were studied， the reasons were analyzed， on the basis of this， the countermeasures and suggestions were put forward.

Key words Migrant workers； Social security； Security mechanism

城鎮農民工具有流動性強、非正規就業及自我保護能力弱等特征，他們是生活在城鎮與農村之間的邊緣人和弱勢群體。把農民工平穩納入我國社會保險制度體系對保障農民工生存與發展權利、構建合諧社會和維護社會穩定具有重大意義。筆者在分析我國農民工社會保障的現狀基礎上，分析了當前農民工社會保障存在的主要問題及其原因，并提出了對策與建議。

1 我國農民工社保障的現狀

農民工是我國一個特殊弱勢群體，截止2012年末，我國進城農民工總數達到26 261萬人，比2011年新增983萬人。如何把農民工平穩地納入我國社會保險制度體系，對保障農民工生存與發展權利、構建合諧社會和維護社會穩定具有重大意義。根據1999年中華人民共和國國務院令（第259號）《社會保險費征繳暫行條例》和《勞動法》的相關規定，各省（市）政府分別出臺了相應的地方性法規和配套政策，成立了專門負責農民工社會保障事務的組織與管理機構，設計了一套涵蓋工傷、醫療、養老、救助和社會福利等農民工社會保障機制，逐步建立起一整套農民工社會保障體系。這些舉措大力地推動了我國農民工社會保障事業的進步，有效改善了農民工的生存狀況，提高了農民工的幸福指數。

但是，據國家統計局發布的2012年全國農民工監測報告的數據顯示，止于2012年底，在我國26 261萬農民工中，雇主或單位為其繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，分別比2011年提高僅0.4、0.4、0.2、0.4和0.5個百分點；個別省（市）進城農民工養老保險退保率高達40%。另據筆者對重慶市農民工社會保障調查數據來看，農民工社會保障程度普遍偏低，覆蓋面普遍較窄，相應的社會保障機制和體系發育仍然滯后，大數農民工群體近乎游離于現有社會保障體系之外。

2 農民工社會保障存在的主要問題梳理

2.1 農民工社會保險體系的缺陷與不足

2.1.1

工傷保險參保率低，體制不健全。工傷保險是我國《勞動法》規定的五大政府強制性社會保險之一，也是目前我國農民工參保最多的社會保險，但也存在嚴重不足。一是由于部分企業為節約成本和農民缺乏自我保護和維權意識導致參保率仍然偏低，人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，2008～2011年我國農民工工傷保險參保率分別為21.92%、24.31%、26.01%、27.01%。二是“預防—康復—補償”的工傷預防制度體系不健全。三是工傷保險費費率的分類不盡合理。四是工傷保障理賠程序繁瑣、成本高昂。五是工傷保險管理機制設計不太合理，行政效率欠佳。上述缺陷直接導致農民工人身安全存在嚴重隱患。

2.1.2

醫療保險嚴重缺失。進城務工的農民工當前面臨的最大風險莫過于生病就醫和醫療保險問題，突出表現在以下幾個方面：一是從制度設計上看，農民工醫療保險立法統籌層次低，受城鄉二元戶籍制度的限制，農民工醫療保險關系轉移與接續非常困難。二是現行農民工醫療保險制度所規定的費率明顯偏高。三是籌資繳費形式單一，缺少靈活性。四是監督力度不夠導致部分用人單位并未嚴格按照相關規定繳納醫療保險費用。五是參保率偏低，2011年全國范圍內用人單位為農民工繳納醫療保險的比例僅16.7%，其中，中部10.2%；東部19.3%，西部11.1%。

2.1.3

養老保險的不足。農民工養老保險是國家依據相關法律、法規，為確保農民工的基本生活保障、構建合諧社會、維護社會穩定而建立的一項必要的社會保障制度，由農民工個人、用工單位以及政府三方共同繳費構成農民工退休所領取養老金的數值。目前，我國農民工養老保險制度的缺陷有：一是農民工較大流動性與各地繳費基數、繳費比率差異大，無法實現保險關系跨省（市）順利轉接，2.6億農民工中1.2億處于流動狀態，6 000萬跨省就業。二是農民工個人承擔的養老保險費率過高。三是農民工養老保險統籌層次低，導致當前“退保潮”的出現，個別省區退保農民工達參保人數的40%。四是農民工對自身養老保險認識不足，維權意識差；五是參保率較低，全國平均水平僅為15%。

2.2 社會救助的嚴重缺陷

社會救助是農民工生活保障的最后安全網，處于社會保障體系的最低層次，然而，農民工的社會救助現狀令人堪憂。從筆者針對重慶市農民工社會保障的調查數據來看，高達67.2%的農民工在失業期間完全靠以前的積蓄來維持生活，靠失業保險或失業補助維持生活的農民工人數為0，45.1%的農民工都曾有過用光以前積蓄尚未找到工作的經歷。相關數據還顯示，農民工外出務工期間生病，選擇自己到藥店買藥的達48.8%，到私人診所就治的達23%，選擇能拖則拖的達15%，立即去正規醫院就治的僅為14.1%。住房救助需求是進城農民工又一基本生活需求，調查顯示，農民工自租、單位提供宿舍和搭建工棚是解決進城農民工住房的主渠道，三者比例分別為58.2%、16.7%和15.4%。教育救助需求調查數據表明，18.2%的進城農民工將學齡階段子女帶入城市一起生活，其中97.2%的農民工子女正在就讀，到公立學校就讀的占58.4%，民辦學校就讀的占37%，這說明當前農民工教育救助狀況已有一定程度的改善，不過，我們從調查中也發現一些不良現象，如個別義務教育學校仍然變相收取借讀費、排擠農民工子女。

2.3 社會福利缺失

農民工福利缺失主要表現在：首先，福利制度覆蓋面窄，民政部社會工作司“社會工作視角下的農民工問題研究”課題組的調查數據顯示，在近三年內接受過相關社會福利服務的農民工占41.3%，不到農民工總人數的一半[1]。其次，雖然大部分城市已將農民工納入住房保障體系內，但多限制和高門檻導致農民工住房福利往往名不副實，農民工事實上還是游離于保障體系之外，大多數農民工仍以環境惡劣、設施簡陋的自租房、單位宿舍或搭建工棚為主。再次，農民工教育福利狀況仍然堪憂。一是農民工自身的教育培訓福利力度不夠，缺少統一的培訓機構和有效的保障機制、培訓形式單一和職前職中職后培訓不平衡，這使農民工在擇業、就業、漲薪等方面的能力提升受到很大影響，有學者對9個省、直轄市的調查表明，獲得正規的職業資格證書的農民工只占11.06%。二是農民工子女受教育福利問題，由于農民工進城務工居多，孩子跟著父母進城，由于受戶籍制度、教育制度制約，許多農民工子女享受不到和城市職工子女一樣的公共教育資源，調查發現，隨父母外出求學的學齡子女中，73.9%的人繳了擇校費或贊助費，13.6%的人進入農民工子弟學校。

3 農民工社會保障缺失的原因分析

農民工社會保障缺失的原因很多，以下僅從政策制度和利益主體這兩個角度來探究。

3.1 現行制度的制約

3.1.1

戶籍制度。盡管許多地區已經出臺了一些旨在打破戶籍壁壘的政策和措施，但都存走形式之嫌，尚未有實質性的進展。由于戶籍制度的二元性，造成了城鎮和農村社會保障體系的不同，比如，在社會救助方面，對于最低生活保障制度，其中必須具備的條件就是要有城鎮戶口，而對于社會保險，由于沒有城鎮戶口，所以很難被納入到社會保險體系內，社會福利就更難享受到。

3.1.2

農地制度。現行農地制度被賦予農民工社會保障的內涵，農地承載了不該承載的社會功能，從而導致農民工社會保障制度嚴重扭曲。

3.1.3

勞動制度。在身份制度和身份標簽普遍存在的背景下，在不同所有制用人單位之間或同一所有制用人單位內部，薪酬雙軌制和同工不同酬的現象大量存在，這進一步制約了農民工社會保障制度的構建與完善。

3.2 現行政策的缺陷

政策上的缺陷首先表現在政策的缺位、空洞、形式化。一是缺少有針對性的社保政策，僅僅是單一的社會保障，不能滿足農民工最迫切的需求。二是缺乏統一的具有實際性操作意義的關于農民工社會保障的政策規定，對農民工社會保障問題所作的規定大都是口號性或號召性的語言，或比較原則性的規定，缺乏操作性。三是全國各地實施不同的農民工社會保障政策，標準不同，口徑不一，做法迥異，從而導致我國農民工社會保障政策執行不到位，落實難度大，未能達到預期目的[2]。

3.3 不同受益主體的認知缺陷

一是部分用人單位認為，農民工“求生存”進城務工，憂慮的是工作和收入，并非社會保險，因此，這些企業往往不會主動引導農民工交納社會保險金，千方百計地逃避繳費或變相的少繳、不繳等等。二是不少農民工認為，社會保障好是好，但應是企業和政府的責任，不該由農民工自己分擔，或者認為交納社會保險金要等到若干年后才受益是不劃算的事，參保的積極性不高。三是作為農民工社會保障的堅實后盾——政府，往往務虛不務實，沒有發揮出應有的作用，將一些責任攬下來后，沒有采取切實可行的后續行動，使農民工的利益大大受損。

除了上述三點原因外，農民工法制觀念淡薄、維權意識差，國家用于農民工社會保障的公共財政資金不足等也是農民工社會保障缺失的重要原因。

4 解決農民工社會保障問題的對策建議

4.1 推進戶籍制度和農地制度改革，放寬中小城市落戶條件

戶籍制度改革是有效解決農民工社會保障問題的最關鍵環節。當前，隨著戶籍制度改革呼聲越來越大，國務院已將其列入政府重大改革任務之一。一是為戶籍制度松綁，逐步削除戶籍所承載的部分職能；二是徹底打破戶籍制度的限制，逐步實行統一居民身份的一元戶籍制度，盡快改變農民工身份轉換滯后于職業轉換的現狀；三是逐步取消城市居民優待政策，實現城鄉一體化；四是加快農地確權認證進度，賦予農民真正土地收益權，五是推進城鎮化發展，提高中小城市軟硬件設施，縮小城鄉差距。

4.2 加大資金投入，進一步改革住房制度

加大資金投入，不僅可以為農民工及其子女創造良好的教育環境，還能切實保障農民工工資的支付。而在住房保障方面，應根據農民工對住房的迫切需求，在大力推進城鎮住房保障制度改革進程中，應以農民工的經濟狀況為依據，制定切實可行的政策，通過適當有效的途徑將農民工納入城市廉租房或共有產權房享受范圍，幫助農民工實現“居者有其房”的夢想，使農民工能夠順應城鎮化的發展要求，讓廣大農民工能在城市安居樂業[3]。

4.3 調整社會保障的供給結構，增強農民工享受服務的能力

流入地政府要根據區域人口變化情況，合理配置城鎮義務教育資源，保障以公辦學校為主接受農民工子女義務教育。政府可以考慮在農民工子女義務教育階段結束后，通過一定的篩選機制，將其納入城市高等職業技能教育體系，為其下一代提供向上流動和在城市穩定就業的正常渠道[4]。另外，農民工收入相對偏低是不爭的事實，應下大力氣加以解決，逐步改變農民工工資偏低、同工不同酬的狀況，為農民工參加社會保險提供堅實的經濟基礎[5]。

4.4 分類分項逐步將農民工納入城鎮社會保險體系

以保障農民工的基本生活為出發點，按照輕重緩急的原則，采取分類、分項的保障辦法將農民工的社會保險納入城鎮社會保險體系，優先解決突出的、基本的保障問題。對于那些擁有比較穩定職業且在城鎮就業很長時間的農民工，應將他們納入城鎮社會保險體系，而對于那些無穩定職業的農民工，則可以設計一種過渡性方案，適當降低農民工參與社會保險的門檻。

參考文獻

[1]

民政部社會工作司.社會工作視角下的農民工問題研究[M].北京：中國社會出版社，2011：108.

[2] 唐鈞.中國的社會保障政策評析（上）[J].東岳論叢，2008（1）：12-34.

[3] 魏婭.農民工共享經濟發展成果長效機制研究[J].農業經濟，2012（7）：76-77.

[4] 林梅.城鎮化進程中的農民工社會保障問題[J/OL].http：//www.docin.com/p-710479292.

[5] 朱文.以“均等化”試解農民工社保問題[J].中國社會保障，2011（11）：34-35.