寧夏生態(tài)移民安置區(qū)社會管理問題研究

摘要分析了寧夏生態(tài)移民工程存在的社會問題，如生產(chǎn)生活條件的變更、生活習(xí)慣的調(diào)整、生活前景的預(yù)期判斷、資源競爭激烈、就業(yè)形勢嚴(yán)峻、戶籍管理混亂等文化適應(yīng)、社會適應(yīng)等。指出要改變過去更加重視經(jīng)濟發(fā)展、忽視或不重視社會管理的思路，從社會管理的角度出發(fā)，運用社會管理的方法、手段予以解決。只有經(jīng)濟發(fā)展和社會管理雙管齊下，才能保證生態(tài)移民安置區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞寧夏；生態(tài)移民安置區(qū)；社會管理

中圖分類號S-9文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08083-03

基金項目2011年度寧夏回族自治區(qū)哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（11NXCGL01）。

作者簡介呂月靜（1978-），女，寧夏吳忠人，講師，從事行政體制改革研究。

收稿日期20140710寧夏作為全國貧困程度最深、貧困人口集中度最高的省區(qū)之一，生態(tài)移民是貧困地區(qū)人民脫貧致富實現(xiàn)小康的重要途徑。“十二五”期間，寧夏啟動并實施了中南部地區(qū)35萬人的生態(tài)移民工程。目前，第一批開工的75個安置區(qū)已實現(xiàn)搬遷定居，第二批59個安置區(qū)已陸續(xù)開工建設(shè)。可以說進(jìn)展順利，成效顯著。但與此同時，諸多深層次的社會問題，諸如生產(chǎn)生活條件的變更、生活習(xí)慣的調(diào)整、生活前景的預(yù)期判斷、資源競爭激烈、就業(yè)形勢嚴(yán)峻、戶籍管理混亂等文化適應(yīng)、社會適應(yīng)等問題也逐漸凸顯出來。面對紛繁復(fù)雜的社會矛盾和問題，要改變過去更加重視經(jīng)濟發(fā)展、忽視或不重視社會管理的思路，從社會管理的角度出發(fā)，運用社會管理的方法、手段予以解決。只有經(jīng)濟發(fā)展和社會管理雙管齊下，才能保證生態(tài)移民安置區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

1寧夏生態(tài)移民安置區(qū)社會管理面臨的問題

1.1人口與資源矛盾

1.1.1水資源管理的問題。由于寧夏全區(qū)處于半干旱干旱地帶，因此，水資源問題在寧夏的生態(tài)移民工程中居于首要位置。這也反映在寧夏以“水源、生態(tài)、開發(fā)、特色、轉(zhuǎn)移”為重點、以“人隨水走、水隨人流”為思路的生態(tài)移民工程規(guī)劃中。總體來看，通過生態(tài)移民工程，水資源的供給問題得到了初步解決。但同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中存在的用水量大、用水成本高、相關(guān)節(jié)水技術(shù)尚未被人們掌握、改進(jìn)節(jié)水技術(shù)設(shè)備所需費用較大等問題，依然是影響移民生產(chǎn)生活的主要問題，加之部分地區(qū)水利配套設(shè)施尚未完成，也給移民的生產(chǎn)生活造成了一定的困難，引發(fā)了眾多的社會問題。

1.1.2人口與土地資源的矛盾。在寧夏的生態(tài)移民安置區(qū)中，人口與土地資源的矛盾主要表現(xiàn)在人口超載和移民私自擴大耕地、私自開發(fā)國有荒山荒地、土地?zé)o序流轉(zhuǎn)等方面。如紅寺堡區(qū)魯家窯項目區(qū)，總規(guī)劃面積為1 333 hm2，計劃安置移民9 500人，人口密度達(dá)到712.5人/km2，已達(dá)半干旱區(qū)人口密度57人/km2標(biāo)準(zhǔn)的10倍以上，人口與土地關(guān)系非常緊張[1]。水資源和土地資源是保障移民“穩(wěn)得住、促發(fā)展、能致富”的基本資源，隨著移民地不斷增加，移民安置區(qū)人口與資源矛盾將日趨緊張，將成為制約移民經(jīng)濟發(fā)展、影響移民社會穩(wěn)定的重要因素。

1.2人口管理與計劃生育問題

1.2.1戶籍管理混亂。具體表現(xiàn)為遷出縣提供戶籍資料不全，超生人員未入戶、一戶多人無法安置、戶籍信息與遷移人員實際信息不符、重戶等問題，導(dǎo)致部分移民戶籍遷轉(zhuǎn)尚未辦理，影響土地分配、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)；戶籍信息遷轉(zhuǎn)周期較長，導(dǎo)致移民農(nóng)村合作醫(yī)療、扶貧幫困救助、就學(xué)援助等問題一時無法解決；勞務(wù)移民戶籍核轉(zhuǎn)周期過長（政策規(guī)定勞務(wù)移民搬遷安置5年后遷轉(zhuǎn)戶籍），導(dǎo)致搬遷后不能及時享受當(dāng)?shù)氐纳绫！⑨t(yī)保等優(yōu)惠政策及辦理證照、貸款等方面的困難。

1.2.2傳統(tǒng)生育觀念與生育政策變化的矛盾。寧夏生態(tài)移民主要來自山區(qū)八縣（原州區(qū)、西吉縣、隆德縣、彭陽縣、涇源縣、海原縣、同心縣和鹽池縣），遷入?yún)^(qū)則主要在川區(qū)。由于寧夏川區(qū)和山區(qū)執(zhí)行不同的計生政策，移民從山區(qū)遷入川區(qū)后，按照移民政策，要執(zhí)行川區(qū)計生政策。由于生育觀念仍然比較落后，使得許多移民，尤其是少數(shù)民族和純女戶移民很難適應(yīng)，政策外生育時有發(fā)生。人戶分離現(xiàn)象也加大了計生服務(wù)與管理的難度。

1.3自發(fā)移民管理問題自發(fā)移民是沒有納入政府有組織移民計劃之中的自愿移民。根據(jù)筆者走訪調(diào)查，寧夏自發(fā)移民人數(shù)接近移民總數(shù)的40%，在有些移民安置區(qū)，自發(fā)移民的數(shù)量甚至超過了政策性移民。在隸屬關(guān)系上，自發(fā)移民既不屬于遷出區(qū)行政管理范圍，也不屬于遷入?yún)^(qū)行政管轄范圍，屬于無人管、無法管的“無政府狀態(tài)”。

1.3.1政治民主“邊緣化”。以銀川市西夏區(qū)的西馬銀移民安置區(qū)為例，由于沒有當(dāng)?shù)貞艨冢园l(fā)移民無法參加地方基層民主選舉，政治民主生活處于邊緣化地位。

1.3.2引發(fā)了許多新的社會矛盾和問題。如他們承包土地、宅基地等權(quán)屬也沒有等到當(dāng)?shù)卣J(rèn)同，耕地和宅基地都沒有保障。已形成的自發(fā)移民區(qū)因缺乏整體規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式屬于粗放松散型，導(dǎo)致人戶分離、有房無地、房屋私自買賣、亂搭亂建等情況十分嚴(yán)重，給計劃生育、社會治安等方面帶來諸多負(fù)面影響。

1.3.3無組織化現(xiàn)象。因自發(fā)移民無當(dāng)?shù)貞艏虼穗y以享受與當(dāng)?shù)厝罕娡鹊幕菝裾撸ü喔取⒐╇姟⑸绫！⒆优蠈W(xué)、就醫(yī)、宗教場所、農(nóng)業(yè)直補、良種補貼等），同時也拒不履行應(yīng)盡的義務(wù)，拒不接受當(dāng)?shù)卣墓芾恚饾u呈現(xiàn)隨心而為、無組織、無政府現(xiàn)象。

1.4基層組織社會管理弱化，移民自我管理能力弱寧夏生態(tài)移民實行的是“整村集體搬遷，多村集中安置”的方式，在移民安置區(qū)，來自不同地區(qū)、不同村莊的移民集中居住在一起，導(dǎo)致管理上干部責(zé)任不明確，干勁不足，再加上“公眾參與”缺乏，管理體制亟待完善。一是部分移民安置區(qū)管理遷出鄉(xiāng)鎮(zhèn)和遷入鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任不明，遇到困難推諉扯皮，管理制度很不完善。二是基層干部有松勁畏難情緒，部分村干部對目前存在的問題發(fā)現(xiàn)很少，講困難的多，說具體事情的多，說措施辦法的少，講長遠(yuǎn)發(fā)展的少。三是缺乏“公眾參與”。目前由于移民利益訴求表達(dá)機制的不暢通，平等對話協(xié)調(diào)機制的不完善，無法調(diào)動移民群眾參與社會管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，導(dǎo)致村民難以對安置區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)。移民自我管理主要表現(xiàn)在移民參與村民自治及參加社會組織方面。據(jù)中國社會科學(xué)院《生態(tài)移民與發(fā)展轉(zhuǎn)型——寧夏移民與扶貧研究》課題組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，寧夏生態(tài)移民的遷移人群中，有40%的人參加過村民代表大會，但其中有18.8%的人只是偶爾參加，上有流程的人根本沒參加過村民代表大會。另外，參加村級經(jīng)濟合作組織的移民比例僅為5.3%[1]。

1.5宗教與民族管理問題隨著生態(tài)移民工程的開展，傳統(tǒng)社區(qū)出現(xiàn)了分化與重新整合，居住模式由聚居逐漸走向雜居，隨著遷入?yún)^(qū)的民族構(gòu)成比例的改變，原有的宗教教派格局被打亂，出現(xiàn)了不同教派的村民混雜居住的狀況，這既為增進(jìn)安置區(qū)各民族交流與合作提供了歷史舞臺，也使得各民族在社會歷史角色的扮演中出現(xiàn)了自我沖突及與其他民族的摩擦。由此，在國家相關(guān)政策、移民安置區(qū)文化氛圍的變遷以及經(jīng)濟發(fā)展等因素的影響下，安置區(qū)內(nèi)的宗教教派之間的關(guān)系必將出現(xiàn)由平靜到?jīng)_突再到平靜的一個動態(tài)過程。一是回族內(nèi)部因教派（門宦）之間在宗教儀式等上的細(xì)微差別導(dǎo)致的回族內(nèi)部的文化認(rèn)同體現(xiàn)出一定的差異，也因缺乏管理和協(xié)調(diào)出現(xiàn)很多內(nèi)部矛盾糾紛。如位于銀川市興慶區(qū)月牙湖鄉(xiāng)的濱河家園移民村的移民都是來自彭陽的回民，他們分屬兩個不同的教派，其中200多戶回民信奉哲合忍耶派，有108戶回民信奉依和瓦。在移民村的規(guī)劃中，這里只能建設(shè)一座清真寺，提倡不同教派的回民合坊禮拜。但這一政策在回民中激起了較為強烈的抵觸情緒。另外清真寺的選址也較靠近漢民的居住地，這引起了回民的不滿。清真寺遲遲沒能動工修建。二是回族與漢族因生活習(xí)俗和民族風(fēng)情差異而產(chǎn)生的矛盾和糾紛。在調(diào)研訪談中發(fā)現(xiàn)由于回族在宗教習(xí)慣方面嚴(yán)格恪守伊斯蘭教教規(guī)，飲食上有特殊的禁忌，保持著鮮明的民族特點，少數(shù)漢族對回族既有不甚了解、心存膽怯，亦有排斥和歧視。三是宗教場所管理混亂。有些移民安置區(qū)沒有一個良好寬松的宗教、民族活動環(huán)境， 清真寺的建設(shè)用地以及回漢民族墓地的安排等沒有規(guī)劃到位，存在很大隱患。另外，在一些移民區(qū)的清真寺內(nèi)部管理中，由于尚未組建民主管理組織，未建立健全各項管理制度，特別是在教職人員聘任、財務(wù)管理等方面存在較大漏洞，也容易產(chǎn)生矛盾。

1.6移民的文化適應(yīng)與社會融入問題寧夏生態(tài)移民安置區(qū)除少數(shù)是原建制村整體搬遷外，大多是移民新村。移民來自不同村莊甚至不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，民族不同，生活習(xí)慣不同，相互之間有一個融合的過程。一是移民搬遷至安置區(qū)后，生態(tài)條件、語言、服飾、飲食、居住、婚喪禮儀、生產(chǎn)（生活）觀念、生育觀念、教育觀念等方面都開始發(fā)生變遷，從而出現(xiàn)一系列的不適應(yīng)現(xiàn)象。二是移民區(qū)的社會治安和精神文明問題比較突出。由于移民的文化素質(zhì)相對比較偏低，法律意識淡薄，再加上移民的文化生活較為單調(diào)，賭博、偷盜、打架斗毆等事件常有發(fā)生。三是遷入地居民對移民的社會排斥、歧視、誤解現(xiàn)象。四是勞務(wù)移民的自我排斥。據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，五成以上的勞務(wù)移民認(rèn)為自身在現(xiàn)居地的社會地位比在原居住地低，處在社會的中下層或下層。

1.7社會管理人員緊缺問題建設(shè)大村莊是寧夏生態(tài)移民工程的突出特征，由此，社會管理人員緊缺就成為當(dāng)前寧夏生態(tài)移民安置區(qū)面臨的主要問題之一。據(jù)中國社會科學(xué)院《生態(tài)移民與發(fā)展轉(zhuǎn)型——寧夏移民與扶貧研究》課題組調(diào)查，在2011～2012年寧夏全區(qū)130個生態(tài)移民安置區(qū)中，1 000戶以上的村莊19個，其人口占移民總?cè)丝诘?2.94%；300～1 000戶的中等村莊30個，其人口占移民總?cè)丝诘?6.27%；100～300戶的村莊57個，其人口占移民總?cè)丝诘?8.32%；100戶以下的小村莊24個，人口僅占移民總?cè)丝诘?.47%[1]。 適度集中居住，雖有利于布局基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，但因生態(tài)移民規(guī)劃中對社區(qū)管理和公共事業(yè)的從業(yè)人員的來源等未做具體規(guī)定，原遷出地的中小學(xué)教師、醫(yī)務(wù)人員和警察等社會管理人員均未納入隨遷計劃，人員編制也未做相應(yīng)調(diào)整，隨著大規(guī)模的移民搬遷，造成遷入地社會管理和公共服務(wù)人員緊缺。

1.8新老移民政策不一問題自1983年至今，寧夏移民實現(xiàn)了由單純的扶貧移民即“吊莊”移民向扶貧與生態(tài)修復(fù)并重即生態(tài)移民的轉(zhuǎn)變。不同時期、不同類型的移民其政策不盡相同。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家與地方政府對移民工程的投入力度逐步加大，給予移民的優(yōu)惠條件越來越多，老移民和新移民享受的政策反差較大。老移民，尤其是“吊莊”移民階段，移民政策主要支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，社會事業(yè)建設(shè)滯后，政府每戶補貼400元自建住房，移民初期各項公共服務(wù)設(shè)施配套簡陋，能源設(shè)備更要自籌購買。新移民，主要是生態(tài)移民搬遷時，政府在移民住房補助方面給予了更多的支持，公共服務(wù)方面，政府為移民配備太陽能熱水器、太陽灶等，為300戶以上的移民安置區(qū)建設(shè)醫(yī)療、計生、文化、科技、勞務(wù)服務(wù)室等村級活動場所。移民新村于舊村在生產(chǎn)社會環(huán)境上的巨大差距，導(dǎo)致老移民產(chǎn)生 “相對剝奪感”，引發(fā)老移民的不滿，影響了移民安置區(qū)的社會穩(wěn)定。

2加強移民安置區(qū)社會管理的對策建議

2.1合理規(guī)劃移民安置區(qū)，減少和避免因資源有限性引發(fā)的社會矛盾“人口遷移引發(fā)的沖突主要源于資源的有限性。當(dāng)移民的遷入威脅到了當(dāng)?shù)厝说睦鏁r，由經(jīng)濟沖突、文化沖突為形式的各種沖突將在所難免[2]。”首先，移民安置區(qū)的定位、規(guī)劃與建設(shè)是一個多目標(biāo)、多因素、多功能的綜合體，是對一個地區(qū)帶有長遠(yuǎn)性和全局性的謀劃。在布局過程中考慮的因素應(yīng)是多元化的，應(yīng)當(dāng)與區(qū)域社會經(jīng)濟建設(shè)、資源開發(fā)、水土保持、環(huán)境保護(hù)等有機結(jié)合，要充分聽取移民群眾的意見，做好移民搬遷規(guī)劃的可行性研究，避免因移民的大量遷入引發(fā)新的資源、生態(tài)及其他矛盾。其次，加強土地執(zhí)法管理，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。建議由遷入縣區(qū)國土資源部門對移民（包括自發(fā)移民）開發(fā)并種植的土地進(jìn)行丈量，核實準(zhǔn)確面積，明確土地性質(zhì)和權(quán)屬。在加強對亂占、亂開發(fā)、私自倒賣土地及違法違規(guī)亂建房屋等的整治清理的基礎(chǔ)上，逐步建立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系。再次，促進(jìn)移民安置區(qū)水資源的高效利用。通過逐步實施灌區(qū)節(jié)水改造、新建水源延伸工程、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)和集雨補灌農(nóng)業(yè)等，提高水資源利用率，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。最后，寧夏山川少數(shù)民族歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)與生活方式不完全相同，各自有自己獨特的文化與傳統(tǒng)。特別是宗教這一復(fù)雜的文化現(xiàn)象，既滲透到民族傳統(tǒng)文化的諸多方面，又具有維系社會穩(wěn)定、民族內(nèi)聚、傳播與發(fā)展民族文化的重要功能，對社區(qū)重構(gòu)、關(guān)系整合和發(fā)展生產(chǎn)具有十分重要的意義。因此，在生態(tài)移民安置區(qū)規(guī)劃與搬遷、重建時，必須對少數(shù)民族的文化、風(fēng)俗、宗教信仰予以充分考慮。必要的宗教設(shè)施建設(shè)應(yīng)予滿足，民族傳統(tǒng)和習(xí)慣應(yīng)予保留。

2.2加強人口基礎(chǔ)管理，健全和完善移民安置區(qū)人口管理體制一是加強以“人口服務(wù)”為宗旨的移民人口基礎(chǔ)管理。所謂人口基礎(chǔ)管理，包括人口登記、人口統(tǒng)計、人口規(guī)劃、人口監(jiān)測及人口基礎(chǔ)信息管理等。在移民安置區(qū)，應(yīng)構(gòu)建以人口現(xiàn)居住地為主的管理方式，推動建立以公民身份證號碼為標(biāo)識的人口基礎(chǔ)檔案，整合人口出生、婚姻、流動遷移、死亡和選舉等登記管理職責(zé)，形成簡約、有效、統(tǒng)一、動態(tài)的人口登記制度。著力于移民遷出地和遷入地的信息跟蹤，有效銜接移民遷出地和遷入地的相關(guān)公共服務(wù)。通過人口基礎(chǔ)信息的采集、整理、校核、存儲和共享，有利于解決移民（尤其是自發(fā)移民）戶口管理混亂、人數(shù)不清、遷移手續(xù)繁雜等問題，有利于形成人口信息服務(wù)能力，并進(jìn)一步構(gòu)建基于人口基礎(chǔ)檔案的人口信息服務(wù)機制。二是強化人口專項管理職能，如治安管理、選民登記、兵役管理、民族管理、特殊人群管理等。三是完善人口公共服務(wù)職能，如教育、就業(yè)、社會保障、社會救助、衛(wèi)生、計劃生育等。

2.3培育多元管理主體，強化移民自治能力一是明確移民安置區(qū)各級政府職能定位，逐步加強公共服務(wù)的職能和責(zé)任。要高度重視對移民安置區(qū)基層干部的培訓(xùn)教育，建立移民村基層干部定期培訓(xùn)機制。積極培育社區(qū)治理多元主體，依靠社會組織的自治方式，提升移民在社會管理中的參與及作用的發(fā)揮，促進(jìn)安置區(qū)多元主體共同參與的社會管理新格局的形成。二是健全、完善基層自治組織，強化基層民主自治。推進(jìn)村委會、社會組織、企業(yè)和移民參與安置區(qū)社會管理和服務(wù)，培養(yǎng)移民群眾的公民意識、參與意識、合作精神。三是逐步提高移民自我管理能力。

2.4加強移民安置區(qū)宗教事務(wù)管理工作，構(gòu)建和諧民族關(guān)系一是始終堅持以先進(jìn)文化引領(lǐng)移民安置區(qū)宗教事務(wù)管理。自覺樹立“文明和諧論”的意識，始終堅持黨的宗教工作基本方針不動搖、不走樣，以“保護(hù)合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”為宗旨，依法加強和創(chuàng)新安置區(qū)宗教事務(wù)管理。二是加強宗教活動場所管理。嚴(yán)格按照《宗教事務(wù)條例》規(guī)定，對宗教活動場所建設(shè)嚴(yán)格把關(guān)，規(guī)范宗教活動場所新建、擴建和翻建的審批程序；建立健全移民安置區(qū)宗教活動場所民主管理、財務(wù)管理、宗教職業(yè)人員管理、治安、消防、衛(wèi)生防疫等制度，并對場所執(zhí)行情況進(jìn)行檢查。三是嚴(yán)厲打擊各種非法宗教滲透活動。

42卷23期呂月靜寧夏生態(tài)移民安置區(qū)社會管理問題研究2.5加強移民安置區(qū)公共事業(yè)建設(shè)，建立和完善基本公共服務(wù)體系一是政府要加大投入力度，搞好移民安置區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)建設(shè)，強化對移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和勞動技能的培訓(xùn)，幫助移民提高自我發(fā)展的能力。二是建立和完善生態(tài)移民社會保障機制。“移民的社會保障不僅包括溫飽問題，還包括醫(yī)保、社保、低保、子女就學(xué)等待遇問題。”三是加大教育投入力度，加強移民安置區(qū)教育體系建設(shè)，改善教學(xué)條件，配齊教職人員，落實好“兩免一補”政策，盡快解決移民子女上學(xué)的問題。四是加快基層衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)步伐，完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實解決移民看病難、看病貴的問題。

2.6加強文化建設(shè)，增進(jìn)移民文化認(rèn)同和社會融合邁克爾·塞尼曾說過：“在移民中常常引起一種無權(quán)感，并產(chǎn)生感情上的疏遠(yuǎn)，特別在整個社會被從熟悉的環(huán)境中連根拔除的時候，在原來關(guān)系密切的團體被分散到不同的心地點的時候，社會凝聚力被削弱，且產(chǎn)生團體行為的潛力也隨之消失[3]。”