滬郊村集體資產產權制度改革的路徑模式比較

潘明

[摘 要] 為實現農村集體資產“歸屬明晰、權責明確、嚴格管理、流轉規范、監督有力”的產權制度，村民“共有共享”，促進滬郊農村集體資產產權制度改革順利進行，選取滬郊近中心城區、近郊、遠郊具有典型代表性的區縣農村集體資產改革模式，從改革形式，各自的特點、優劣進行比較，以賜今后村集體產權制度改革借鑒。

[關鍵詞] 滬郊 農村集體資產 產權制度 路徑模式

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）03-0026-02

黨的十八大報告提出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。”在十八大報告中提出“新的四化”，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化。農業現代化、城鎮化是工業化的基礎，農業現代化為工業化解放大量勞動力；城鎮化既是工業化的結果，同時也是工業化的前提。城鎮化為工業化提供土地資源，工業化必然帶來城鎮化，大量農民脫離土地，離開農村，實現非農就業；城鎮化接納大量農民進城居住的同時，又為工業化提供土地資源、吸納就業。城鎮化是一個系統工程，不僅解決農民進城居住的問題，而且是要解決農民的身份問題，包括戶口、就業、社保等一系列問題。但隨著工業化、城鎮化、農業現代化的發展，大量的農村集體資產、資源被征用和占用，村集體積存了大量的集體資產，這些資產大多以貨幣形式積留在村、鎮賬戶上，有的城鎮化比較完善的地區，在城鎮化過程中，將這些資金轉化成了固定資產，進行出租，這些資產隨房地產的升值，村集體資產也在不斷壯大，集體收入又也在不斷增加。為適應工業化、城鎮化、農業現代化的發展，提升城鎮化水平，壯大集體經濟，增加農民的收入，各地都在因地制宜、農民自愿、政府指導的原則下，探索農村集體資產產權制度的改革。從產權經營形式來看，有股份合作制、股份制公司是、股份合作社等形式。從股權設置來看，有股份均等化設置也有股份差異化設置。從集體與社員的分配來看，有設集體股，有不設集體股。本文試圖通過解剖滬郊各區縣不同改革形式，來分析各自的特點、優劣，以賜今后村集體產權制度改革借鑒。

一、滬郊村集體資產改革的總體概況

滬郊村集體資產改革從上世紀90年代后浦東開發開放開始，從2000年開始，主要是在工業化比較快的區幾個區推進，2009年后，農村產權制度改革工作逐步向面上推進，由村級集體經濟組織改制為主向鎮村集體經濟組織改革聯動及多方扶持集體經濟發展推進。目前改革的內涵也從經營性資產，擴大到非經營性資產、資源性資產；不僅包括存量資產，而且包括增量資產等。農村集體經濟組織產權制度改革，按改制時間來分類，可分撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制兩類。按資產構成來分類，可分存量折股型和增量配股型兩類。農村集體經濟組織產權制度改革的主題是城市化過程中如何維護好、實現好、發展好農民利益，讓農民共享改革開放發展成果。在改制形式上，由存量折股型為主，逐步豐富為存量折股型、增量配股型、土地入股型等多種形式。在登記形式上，由有限責任公司為主，逐步發展到社區股份合作社，并正在探索經濟合作社等登記形式。

在改制層面上，由村級集體經濟改制為主，逐步拓展為村聯合改制、鎮村共同改制、鎮級改制等多層面改制。

二、以經濟園區為依托的鎮村集體資產股份制創新

金山區楓涇鎮從2004年開始，積極開展以農民土地等集體資產入股的股份合作制探索，發展市郊都市型工業。

郊區都市型工業園主要是利用鎮、村集體經濟組織運行的集體資產，通過以農民集體資產或以土地為合作條件入股等模式集中建設標準廠房，將農民的土地轉化為促進產業發展的廠房資產，吸引中小企業入駐，促進和擴大郊區居民就業，用長效機制保障農民和鎮村獲取穩定的土地和廠房租賃收益，推進農民就業非農化、郊區農民市民化，使郊區居民真正實現安居樂業。[根據上海市經濟委員會、上海市城市規劃管理局、上海市房地產資源管理局《關于規范本市郊區都市型工業園規劃建設的指導意見（試行）》的提法。

1. 郊區都市型工業園突出特點是“小”。郊區都市型工業園面積一般在20—30公頃左右，容積率高，原則上不低于1，大多是租賃式標準廠房，緊鄰市級工業園區，能夠共享基礎設施配套，適合中小企業。減少了中小企業購地和建房的固定投入，有利于企業將資金用于擴大再生產和加大研發投入，拓寬了中小企業發展的籌資渠道，為其提供配套的金融支持。

2. 農村集體資產股份化是工業園的基礎。農村集體資產股份化合作制是建設郊區都市型工業園的基礎。由當地鎮政府、村級經濟組織（村委會）和村民三方共同投資入股建設，大致比例為70%：22%：8%，并由鎮政府托管，通過將園區內農民的土地使用權轉化為股份的運作模式，使農民從工業園的利潤中獲得固定回報，解決當地農民長期穩定收益，也讓農民能夠享受到土地上漲的增值收益。全鎮23個行政村中有19行政村參與了投資，投資方式包括：鎮集體投資、村集體及農戶入股相結合、農戶入股等。其中，農民出資人數達到105戶，共出資485.5萬元。

3. 政府主管，所屬公司開發管理的模式。按照以“保障農民受益，盤整存量土地，擴大農民就業”為目標，采用政府主管，所屬公司開發和管理的模式。楓涇都市型工業園分A區、B區兩塊，分別由上海村聯企業發展有限公司和上海振楓經濟發展有限公司開發建設，開發和管理模式為“五統一共”，即：由楓涇鎮人民政府統一征地、統一規劃、統一設計、統一建造、統一管理，由鎮、村二級共同招商，體現了“高效、簡潔、經濟、實用、健全”的特點。以經濟園區為依托的鎮村集體資產股份制優勢。首先是靈活多樣。其次，可以多主體投資，吸引農民土地入股。

4. 在工業園實施農村集體資產股份化的效果

首先，促進了村級集體經濟發展，村可支配收入穩定。村級集體和農民利用自己的土地，配合上海郊區都市型工業園區的建設，成立股份公司自主開發招商引資，一方面村集體仍然保留土地的所有權，以出租標準廠房的形式獲得穩定的租金收入，另一方面能夠得到股份分紅，享受土地今后上漲的增值收益，大大增加了村級集體財產性收入。

其次，提高了農民的收入。一是農民通過以土地的使用權入股，增加了農民的財產性收入。同時還拓展了就業渠道，提高了農民工資性收入。2008年，實現產值8230萬元，稅收323萬元，租金收入327萬元，農戶入股資金按8%給予固定回報，每年投資收益42萬元。可見，農民土地集體資產入股成為增加農民財產性收入的重要途徑。

三、松江區一級模式與兩級模式并存的農村集體資產改革

松江區以黃浦江為界，分為浦南地區和浦北地區。由于受地理環境的制約，浦南以農業為主；浦北以工業為主，農村集體資產占全區農村集體資產的85.7%。所以，松江區的農村集體資產改革主要有兩種模式，即：城鎮化地區，成立一級（鎮或街道的）農村集體經濟組織，名稱為“鎮農村集體經濟聯合社”；農業、涉農地區成立兩級農村集體經濟組織：一是村級集體經濟合作社，二是鎮級的農村經濟聯合社。村級集體經濟合作社的集體資產，統一委托鎮級資產經營管理公司經營和管理。

1. 以新橋鎮為代表的鎮一級經濟組織改革模式。

新橋鎮位于黃浦江北部，靠近閔行區，工業化比較早，屬于城鎮化地區，在農村集體資產改革中屬于一級（鎮或街道的）農村集體經濟組織范圍，農村集體經濟組織名稱為“鎮農村集體經濟聯合社”。

1.1 創新管理模式，建立鎮級農村集體經濟聯合社。經濟聯合社代表全鎮農村集體經濟組織成員的共同利益，依法行使對鎮級農村集體資產的管理權、經營權、處置權和收益權。經濟聯合社設立社員代表會議，理事會和監事會。社員代表會議是經濟聯合社的最高權力機構，有選舉權和罷免理事會和監事會的成員，審議鎮級農村集體資產處置和投資等生產經營活動中的重大事項、發展規劃、收益分配等方案，審議理事會和監事會的工作報告。理事會是社員代表會議的執行機構，負責日常事務、決策和管理，對社員代表大會負責并報告工作。監事會是內設監督機構，檢查監督理事會執行社員代表會議決議的情況、鎮級農村集體資產經營活動和相關財務情況等。經濟聯合社委托經濟聯合總公司及其下屬的資產經營公司等進行資產的經營管理活動。

1.2 依據相關規定，規定社員條件。新橋鎮農村集體經濟聯合社的社員有三部分構成，一是新橋鎮農村集體經濟聯合社的社員是自1956年成立農業合作社至2004年實行鎮保期間，戶口在本鎮、村、隊的并已撤銷村隊建制的原村集體經濟組織成員；二是未撤銷村、隊建制的村集體經濟組織成員在撤銷村、隊建制并經村、隊集體資產分配量化后方能成為本社社員。三是因區域調整，由其他鎮（園區）劃入本鎮的村集體經濟組織成員，在該村撤銷村、隊建制且把該村、隊土地補償費上繳部分移交本鎮后方可成為本社社員。

1.3 明確鎮級農村集體資產及其收益分配內容是關鍵。鎮級農村集體資產主要有4部分構成，一是鎮級農村集體資產歷年經營的積累和其他形式的入股資金等；二是撤制村、隊后由鎮集體經濟組織收并的原屬于村隊的集體資產；三是撤制村、隊時上繳鎮集體經濟組織的土地補償費和資產處置統籌金；四是未撤建制村、隊的資產，在撤銷村、隊建制并經集體資產分配量化后，并入鎮農村集體資產范圍。鎮級農村集體資產收益是指鎮級農村集體資產經營所得，主要指鎮集體資產經營公司等鎮直屬公司經營所得扣除按國家規定應上繳的稅收和各項費用后的凈利潤部分。

1.4 松江區新橋鎮農村集體資產改革的特點是“三合一”固化農民利益。相比過去“三級所有、隊為基礎”的農村集體經濟基本特征，將隊、村、鎮三級所有的農村集體資產改革為鎮一級資產，并通過可繼承股權的方式，固化農民分紅，以切實保障農民利益。好處是鎮一級政府組織管理規范有序，行政管理范圍適度合理，有利于加強對集體資產經營管理和收益分配的組織和領導；有利于改變村級集體資產分散經營、盲目競爭的狀況；也有利于加強區域統籌發展和利益平衡，也更能體現公平。

2. 新浜鎮“三統一集中”，鎮、村兩級農村集體經濟組織的改革模式。

新浜鎮作為松江浦南的一個遠郊鎮，隔黃浦江與金山區相鄰，從經濟發展水平、到產業結構與金山區各村比較相近，村集體經濟薄弱，基本以農業種植為主，農民收入也比較低，規模企業很少。鎮、村、隊三級集體資產存留相對完整，近期內不可能大規模撤村撤隊，他們的改革探索對于遠郊農村來講更具有借鑒意義。農村集體資產改革的基本路徑分2步走，先統一集中，后股份制。

2.1 成立兩級農村集體經濟組織。一是村級集體經濟合作社，二是鎮級的農村經濟聯合社。選舉產生鎮集體經濟聯合社第一屆社員代表，以村為單位選舉產生了村經濟合作社社員代表。

2.2 “三個統一集中”實現農村集體資產規范管理。一是資產經營管理統一集中，2009年成立新浜鎮資產經營管理有限公司，將原來分散管理、分散經營的集體經營性資產，變為集中管理、集中經營，很好地起到整合作用，降低資產經營成本，2010年又組建新浜鎮非經營性資產管理公司，將鎮屬公司、事業單位、村集體的非經營性固定資產實行集中管理，是使集體固定資產在購置、轉讓、報損等環節得到有效監管。二是規章制度統一集中，全鎮在鎮、村兩級集體資產家底清，關系順的基礎上，制定了《新浜鎮集體資產經營管理制度》、《新浜鎮固定資產管理制度》等一整套制度，將鎮集體經營性和非經營性資產納入規范有序的經營管理。三是財務收支管理實行統一集中，對鎮屬公司、事業單位、村委會全面實行收支兩條線管理。

2.3 做好農齡統計。明確了成員界定、農齡、份額確認辦法，按農齡為基數設置份額，一年一個份額作為集體資產收益分配權。

特點是，受城鎮化影響不大，基本保持了原有鎮、村、隊三級所有資產，人口變動后也不大，分兩步走的好處就是家底容易摸清，后遺癥少，將來時機成熟，股份量化，很容易操作。這種做法對遠郊農業區縣的村集體資產產權制度改革具有重要的借鑒意義。

四、徐匯區華涇鎮“村民的算好、村集體的留好”撤制村集體資產改革

華涇鎮作為徐匯區唯一的鎮，到2011年底華涇鎮20個村完成撤制村隊工作，3.5萬村民變成“股東”。與遠郊農村不同，處在上海城市中環內的華涇鎮卷入城市化浪潮比較早，集體資產總量大，經營性優質資產比較多，他們在村集體資產改革中，避免“一撤就分，一分就光”的毛病，堅持村一塊“算好村民的，留好集體的”，鎮一塊“多予少取”， 讓利于民。

1. “公開、公平、公正”化解村民要求貨幣化分配而政策卻規定量化折股之間的矛盾.華涇鎮為此加大了村務公開力度，對于撤村資產處置以及集體經濟重大事項實施兩項會議制度：村民撤村代表大會和職工代表大會討論決策重大事項。哪些能分、分多少、怎么評估？華涇鎮開展農齡核定、清產核資、資產評估、產權界定及處置方案編制等工作，每個步驟都由村民推選的代表參與，農齡登記、資產總量、處置方案等情況都向村民公開告知，不代為拍板。

2. 成立鎮屬集體經濟組織，收購村民撤村取得的量化股權。對于有些村民不想入股，只想拿到現金的想法，華涇鎮成立了鎮屬集體經濟組織，收購村民撤村取得的量化股權，使原集體經濟組織繼續存在和發展，算是解決了村民要求貨幣化分配而政策卻規定量化折股之間的矛盾。

3. 算好農民的農齡。華涇鎮對全鎮村民農齡進行了細致的統計分析，發現農齡在5年以上的人員占70%以上，提出以“5年”為界，5年以上部分，以貨幣資金兌現，5年及其以下農齡，一年折一股。這樣各村大部分人員的入股數一致，村民廣泛接受。華涇鎮20個村處置資產總額約62.9億元，界定為村民可用作分配農齡的資產約40億元，部分以現金形式發放，部分轉作入股金額，參與分配的人數46229人，每個農戶家庭分得數萬至數十萬元現金。 不設“崗位股”，村干部與普通村民一樣分配是華涇鎮撤制村集體資產改革的最大特點。

4. 按照相關法規，華涇鎮撤村后留下了總共19.3億元的凈資產和1500多畝集體用地，這部分村集體所有的不動產和動產，成為撤制后村集體資產改革和股份合作制集體經濟組織可持續發展的物質基礎，也是村民長期穩定收入的來源。

隨工業化、城鎮化的快速發展，各地農村集體資產產權改革都在積極探索中。沒有改革沒有最好的模式，只有適合的模式，以上地區改革探索代表了不同經濟發展狀況的典型，具有一定的參考價值。