探析建立城鄉統一建設用地市場的模式

李紅霞

摘要：隨著工業化與城市化的快速發展，我國城市的區域和范圍必然要擴大，大量的農村土地必然會轉化為城市建設用地。城鄉建設用地市場改革的關鍵點是破除土地市場二元結構.我國建立城鄉統一建設用地流轉的有形市場。本文通過在透視分析了我國建立城鄉統一建設用地市場的必要性、難點及原因的基礎上，提出了對推進城鄉建設用地市場一體化模式的探索分析。

關鍵詞：城鄉統一 建設用地市場

一、建立城鄉統一建設用地市場的必要性

1 打破城鄉二元制結構，縮小城鄉差距。

城鄉二元制的實行，將國有建設用地市場和集體建設用地市場無形的分離。自推行國有建設用地市場制度改革以來，國有建設用地出讓制度逐步形成了以掛、招、拍等方式，建設用地市場得到了很大完善。而集體建設用地市場如同子虛烏有，又受各方面條件的限制，權利得不到施展，因而集體建設用地的經濟價值難以得到體現，相反只能以變相流轉的方式出讓土地，致使集體組織得不到應有的利益。需要建立統一的城鄉土地市場，以規范和高效利用農村集體土地，打破城鄉二元結構，縮小城鄉經濟差距，促進區域協調發展。

2 提高土地利用效率，盤活農村集體建設用地。

由于我國農業發展的相對滯后，大量農村剩余勞動力在城市找下工作，其中一部分人在城市購置了房產，實現了在城市的定居，而在農村還滯留有宅基地長期擱置不用。依照現行土地財產制度，這些土地既不能上市流通，也不能另做別用，造成了資源的極大浪費。通過建立城鄉統一的建設用地市場，可以將低效、閑置的集體建設用地，統一服務于城鄉各項建設，進而盤活農村集體建設用地，提高土地利用效率，緩解土地需求的壓力。

3 提高建設用地效益，增加農民和集體收入。

參照國外的一般經驗，農村人口減少，農村建設用地數量也應該大量減少。但是呈現在我們眼前的確實另一番現象：農民在城市僅屬于流動人口，往返與城市和農村，農村人口其實沒有下降。農民在城市通過打工積累財富回到農村，在農村建設新房，出現了許多一戶二宅，多宅的現象，導致村莊建設面積無限的擴大和社會財富的分散。改革開放以來，農村的收入水平雖然有了很大的提高，但其中很大一部分收都投入了房子里，被迫減少其他消費。農村的房子還沒有產權證，目前還無法抵押和流通。另外，農村村民自建房的容積率太大，基本上每戶都存在，實際使用面積大大小于實際的建筑面積，閑置率很高。所以這部分建設用地能夠有效流轉或集約利用，農民和村集體都能從中獲得很大一部分收入。

4 緩解城市建設用地市場緊張，使房地產價格逐步趨于理性。

2008年國務院對《全國土地利用規劃綱要》的批復，保護18億畝耕地已是絕對不能突破的紅線，農用地轉為建設用地將受到最嚴格的限制。在城市化進程中，建設用地緊張的局面越來越嚴重。這時將農村建設用地通過市場流轉進入城市建設用地，那么城市建設用地緊張的局面將大大緩解。逐步消除社會對建設用地的投機和炒作，使房地產價格逐步趨于理性。因此，城鄉統一建設用地市場是理性的選擇。

5 縮小城鄉差距，統籌城鄉發展。

集體建設用地使用權流轉是縮小城鄉差距重大舉措。按照落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，堅持城鄉統籌發展，走工業反哺農業、城市支持農村的道路，把農村基礎設施建設納入公共財政范圍，逐步改變城鄉二元結構，努力消除城鄉協調發展的體制性障礙，促進資源在城鄉之間合理配置。

二、建立城鄉統一建設用地市場的難點

統一土地市場要求共同的土地產權制度基礎。我國農村土地，包括建設用地在合規的意義上說，從來就沒有真正地進入流通市場。因為我國農村土地名義產權制度否定了農村土地入市的可能性。

我國農村土地產權制度存在著名義制度與實際制度的重大差異。

名義上我國農村土地屬集體所有制，憲法規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。同時我國農村土地實行農民家庭承包經營制，農民擁有承包土地的使用權、收益權和部分處分權。而土地入市流轉是以完全的處分權為基礎的，因此我國農民無權把他們實際使用的土地拿到市場買賣。退一步說，假定農民擁有土地的完全的處分權，土地入市仍然會遇到重大的制度障礙，即土地的最終的、法律上的所有者是農民集體，土地轉讓收入的大部分應該歸屬于農民集體，但是在大多數情況下，作為經濟主體的農民集體在我國已不復存在，結果是，或者土地轉讓收入完全歸于農民個人，這就促使轉讓土地的產權性質由集體公有轉變為個人私有；或者土地轉讓收入在農民集體（鄉、村、組）范圍內分配，最終量化到了個人，這也同樣會促成轉讓土地的產權性質由集體公有轉變為個人私有。因此在我國農村土地名義產權制度的基礎上，土地入市將倒逼公有土地轉變為私有土地。

實際上我國農村土地的最終支配權（處分權）和主要收益權屬于國家（各級政府），農民擁有的是土地使用權及與土地使用權相關的收益權。因此，我國農村土地產權制度事實上是由國家終極所有權和農民經濟所有權兩個層次構成的，集體組織在絕大多數情況下只是國家把土地發包給農民家庭等經濟行為的執行機構。

我國事實上的農村土地產權制度是與我國現階段國情相適應的、符合我國經濟社會發展需要的土地制度形式。我們應當在觀念上對其確認，在內容上對其優化。以實際上的農村土地產權制度為基礎，可以有效推進我國農村建設用地入市，從而建立最優的城鄉統一建設用地市場。

三、建立城鄉統一建設用地市場模式的探索

建立城鄉統一建設用地市場的關鍵在于農村建設用地產權基礎的確認。從操作層面上看重點在于確立農村土地市場轉讓的轉出方主體。困難不在于不能確定出讓主體（土地的使用者農民），而在于農村土地的初級轉讓如何建立在國家終極所有權和農民經濟所有權雙重產權結構的基礎上，即如何保證國家的土地權益。一旦問題得到解決，建立城鄉統一建設用地市場的目標模式就會變得十分簡單。

首先我們應當在事實上確認農村土地包括建設用地的終極所有者是國家，農民、農戶、農民集體是農村土地的經濟上的所有者。在此框架下，我們可以提出與城市建設用地市場接軌的、合理可行的農村建設用地市場設立方案：

①農村建設用地的實際占有者和使用者農民是土地轉出方主體，他們在土地一級市場與購買者直接交易。土地交易價格水平由市場供求關系決定。

②農村建設用地在一級市場的出讓收入完全歸屬出讓主體。

③國家對在一級市場出讓的農村建設用地收入征收財產權稅，稅率可考慮定在農民獲得收入的60%到80%之間。

④農村建設用地初次入市稅收收入在尊重現行土地收入財政歸屬現狀的基礎上，由地方財政與中央財政分享。

從一個較長的時間看，我國農村土地制度的深入改革還需要在一些重要觀點和步驟上實現突破。

1 健全相關法律制度，使符合條件的農村建設用地進入市場。

集體建設用地進入市場首要障礙是現行的土地管理法規，要使城鄉建設用地市場健康，有序，規范的發展，必須修改相關的法律條款，為城鄉統一建設用地市場提供法律上的保障。必須修改《土地管理法》中關于單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。農村集體所有的土地的使用權不得出讓，轉讓或者出租用于非農業建設等規定，開放城鄉建設用地市場，使農村建設用地在符合相關規劃的條件下進入建設用地市場。

2 制定有效的土地收益分配政策，促進農村社會保障體系的建設。

農民將土地直接流轉城鄉建設用地市場的目的就是分享城市化過程中土地流轉的差級收益，因此制定合理的土地收益政策，將城鄉結合部的高額土地利潤，平衡給升值空間相對較小的農村，以實現社會公平。在社會保障制度不健全的情況下，農村又土地承載著社會保障的功能，因此必然減低農民流轉土地的積極性，必然會給城鄉統一建設用地市場帶來阻力。為了促進建設用地市場的發展，必須相應的構建農村社會保障體系，以此來保證失地農民的最低生活水平。

3 做好集體建設用地市場的確權工作，賦予農民完整的土地產權。

明確產權要依靠土地登記確權，實行土地統一登記發證制度。集體所有的土地，依據已確認的所有權、建設用地使用權登記造冊，核發土地權利證書，確認所有權及建設用地使用權。依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。避免土地流轉過程中的權屬糾紛，維護合法權益。賦予農民完整的土地權利，包括占有，使用，收益，轉讓，入股，租賃等。

四、結語

統一城鄉建設用地市場是農村土地制度改革邁出實質性的一大步，具有深遠的歷史意義和重大的現實意義。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價作為改革的一項重大舉措，對于規范中國經濟發展秩序、創造中國經濟發展新引擎都將產生重要作用。