內蒙古自治區煤炭資源優化配置研究

郭素梅　張紅艷

摘要：煤炭資源消費需求不斷增加與煤炭資源不可再生性、儲量的有限性之間的矛盾日趨突出，解決這種矛盾的最有效手段就是做好煤炭資源優化配置。

關鍵詞：資源配置 宏觀調控 市場機制 相關政策 資源狀況 相關建議

煤炭資源消費需求不斷增加，與煤炭資源不可再生性、儲量的有限性之間的矛盾日趨突出，解決這種矛盾的最有效手段就是做好煤炭資源優化配置的長效利用規劃，將對社會經濟發展和能源安全具有深遠的戰略影響。我國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要將單位GDP能源消耗降低16%，這表明合理利用能源、節約利用能源，不懈探索能源發展之路，是建設節約型社會的必然，資源的合理開發、節約利用、優化配置已經成為一個社會共同關注的問題。

一、市場與政府在煤炭資源配置中的作用分析

煤炭資源的合理配置問題，有兩種表達方式：一是使有限的煤炭資源產生最大的效益；二是為取得預定的效益盡可能少地消耗煤炭資源。煤炭資源合理配置需要通過市場機制的發揮和政府宏觀調控兩種經濟手段的配合來實現，這兩種手段在煤炭資源優化配置方面都有各自的優勢和弊端。

（一）市場機制在煤炭資源配置中的作用

市場機制以競爭為動力，用價格傳遞信息，引導各種市場主體為了實現自己最大的利益，主動做出決策，從而實現煤炭資源在社會各部門和各個企業間自由地流進和流出，達到資源的最優配置。市場機制具體作用的發揮體現在以下兩個方面：

1 要使有限的煤炭資源滿足人類不斷增長的需要，就必須提高資源的利用效率。企業通過激烈的競爭實現了優勝劣汰，煤炭資源從低效益企業向高效益企業流動，從而提高了整個社會煤炭資源的利用效率。市場機制把煤炭資源配置到效益好的企業，使資源的利用效率達到最佳。

2 在獲得較高的收益、追求最大利益的內在動力以及市場競爭的外在壓力的促使下，煤炭開發利用者會不斷地改進技術和經營管理方法，并會在開采利用技術和管理方面不斷創新，降低開采成本，以充分利用煤炭資源。

（二）政府宏觀調控

政府宏觀調控是政府為彌補市場缺陷采取的措施。它能調節煤炭資源在產業部門之間的配置。合理的產業結構對于提高宏觀經濟效率，促使國民經濟的良性循環有重要意義。

市場機制雖具有靈活性和激勵優勢，能夠保證經濟的效率。但其固有的自發性、盲目性和滯后性也同時制約了經濟效益的發揮，政府干預的計劃性和前瞻性應優于市場機制，應該表現在經濟全局的把握上。在煤炭資源配置問題上，需要將市場機制的發揮與政府的宏觀調控有效結合起來、相互配合，圍繞市場在煤炭資源配置中的決定性作用，政府積極全面參與其中、更好地發揮其宏觀調控與彌補市場失靈的作用，最終實現煤炭資源的優化。

二、內蒙古自治區關于完善煤炭資源配置的相關政策

《內蒙古自治區完善煤炭資源配置管理若干規定》（以下簡稱《規定》），針對全區煤炭資源配置中出現的新情況、新問題和歷史遺留問題，其中關于完善我區煤炭資源配置的相關政策主要有：

關于礦業權管理：《規定》第一條提出加強煤炭礦業權管理。風險探礦權（包括協議出讓、申請探礦權）不得擅自轉讓（包括以股權變更、公司重組、合作等名義將探明的煤炭資源儲量折算為企業資產），如擅自轉讓的，由自治區國土資源廳依法吊銷其勘查許可證。風險探礦權的處理，依據《規定》第十一條辦理。具體規定如下：

1 已獲得探礦權未落實資源轉化項目的，自治區國土資源廳不予辦理采礦權或向國土資源部出具申報意見，自治區發展改革委（能源開發局）不予核準或申報煤炭項目。

2 已獲得探礦權（有效期內）未落實資源轉化項目的探礦權人，自愿將探礦權退還給自治區人民政府的，自治區人民政府將比照鄂爾多斯市上海廟礦區煤炭資源開發主體整合標準（即以礦權人實際支出的地質勘查費用為基數，按照1：2的比例補償；被整合對象可以現金方式結算，也可以補償費入股）給予補償，并收回探礦權。

3 探礦權人按照本規定確定的煤炭資源配置范圍落實了轉化項目，并報請自治區人民政府批準同意配置該煤炭資源的，按照原辦法和比例核算配置量，作為行政配置的煤炭資源。配置量占到井（礦）田資源量70%以上的，剩余部分礦權儲量可通過協商，由自治區人民政府指定的國有獨資公司持有剩余部分的資源所有者股份，享有資源所有者權益，或者以探礦權人按照新標準補繳剩余部分煤炭礦業權價款等方式協議處理，方可辦理煤礦項目申報、探轉采等手續。

4 受煤炭資源量、水資源條件等制約，無法落實轉化項目，但對地方具有扶貧作用的小型煤礦井田，探礦權人經與地方人民政府協商，由地方人民政府持有30%的資源所有者股份，享有資源所有者權益的，報請自治區人民政府同意后，可辦理煤礦建設、探轉采手續。

關于配置方式：《規定》第二條對煤炭資源配置方式進行了說明，提出煤炭資源配置采取行政配置和市場化配置2種方式。配置煤炭資源應當堅持煤炭資源有償使用，從嚴從緊、以市場價格配置；堅持符合國家產業政策和節能環保政策；堅持合同管理、動態監管、項目跟蹤、合理調配；堅持保障國家煤炭調出需求與提高就地轉化率相結合等原則。

關于資源配置量：根據《規定》第四條，行政配置煤炭資源必須符合國家產業政策，配置給直接轉化煤炭資源的電力、煤炭深加工等項目（配置范圍詳見附件）。焦炭、蘭炭等低水平的轉化項目，不予配置。煤炭轉化項目的資源配置量按照原配置計算辦法，根據項目用煤量以1：1的比例配置。自治區人民政府確定的重點支持的承接產業轉移項目園區，經自治區人民政府主席辦公會議研究同意，可打捆計算投資總額配置資源給園區，比照“內政發[2009]50號”文件有關精神，每投資20億元配置1億噸煤炭資源。

根據《規定》第五條，嚴格按照“內政發[2009]50號”文件規定已配置（已擁有）煤炭資源的企業，新上煤炭轉化和綜合利用項目，必須先利用已有的煤炭資源，按照1：2的比例計算抵減量；如資源不足的，按照1：1的比例配置煤炭資源。

對特殊和稀缺煤類資源的保護：根據《規定》第六條，對焦煤（含1/3焦煤）、肥煤、富鋁煤、富鍺煤等特殊和稀缺煤類資源實行保護性開發，新配置的煤炭資源就地轉化率必須達到100%；已配置該煤類煤炭資源的企業，要逐步提高就地轉化率。自治區將適時出臺保護性開發利用政策。按照1：1的比例，富鍺煤炭配置給具備轉化能力的企業，富鋁煤炭定向配置給利用粉煤灰提取氧化鋁、莫來石等高附加值、高技術含量的，未配置過富鋁煤炭資源的項目，鼓勵構建煤——電——氧化鋁一體化項目。

相關煤炭項目配置煤炭資源的條件：

根據《規定》第七條，應當由國家核準的煤炭轉化項目，在取得國家投資主管部門同意開展前期工作的文件后，才具備配置煤炭資源的條件。自治區權限內核準的煤炭深加工項目，工程進度應當達到主設備全部訂貨且實際投資額完成批準投資總額的50%以上，才可配置煤炭資源。對于褐煤提質項目，其單套裝置的規模和能效必須達到國家能源局頒布的煤炭深加工產業發展政策規定的標準，產業化的生產線能夠實現穩定運行，才可配置煤炭資源。

通過煤炭資源配置的相關規定，體現出我區對煤炭資源配置管理以下幾項原則：第一，煤炭資源配置必須符合礦區總體規劃和礦業權設置方案，體現了堅持規劃先行、科學有序配置管理煤炭資源的原則。第二，堅持政府調控與市場調節相結合的原則。第三，以調整產業布局和優化結構為導向，重點向符合國家產業政策和環保要求，技術含量高的深加工項目配置煤炭資源，嚴格控制向產能過剩的行業配置資源。第四，堅持整體布局、集約開發、資源節約利用的原則。

三、內蒙古自治區煤炭資源情況

（一）煤炭資源概況

內蒙古自治區煤炭資源豐富，全區境內埋藏600m以淺的煤炭資源分布及賦存情況已基本查明；埋深600m～1，200m的煤炭資源有了初步了解。截至2013年底，全區煤炭保有資源儲量，居全國第一位，占全國總量的25.98%。

（二）煤類（種）

全區煤炭資源按煤類（種）劃分，有高變質煙煤（無煙煤、貧煤、貧瘦煤、瘦煤），焦煤，1/3焦煤，肥煤、氣肥煤、氣煤、1/2中粘煤、弱粘煤、不粘煤，長焰煤，褐煤，分類不明91.7萬噸。

（三）保有資源儲量在各盟市的分布

全區十二個盟市均有煤炭資源分布，主要分布于鄂爾多斯市、錫林郭勒盟、呼倫貝爾市，其他地區（盟市）分布量較少。2013年煤炭保有資源儲量鄂爾多斯市占50.93%、錫林郭勒盟占26.23%、呼倫貝爾市占16.83%。

（四）開發利用現狀

截至2012年12月底，全區共有煤炭礦山企業590家，原煤產量8.66億噸，完成工業總產值1，981.89億元，實現煤炭產品銷售收入1，781.16億元，創造利潤477.57億元。2004年～2012年全區煤炭礦山企業數量及年產礦量變化，見圖1；2004年～2012年全區煤炭礦山企業年工業總產值及年利潤總額變化，見圖2。

從圖1看出，內蒙古自治區煤炭礦山企業數量，從2004年至2012年整體呈現出下降趨勢，由2004年的1，098個下降到2012年的590個，尤其在2006年至2007年間下降速度最快，從2006年的1，020個下降到了2007年的709個；內蒙古自治區原煤年產量，從2004年至2011年，整體呈現上升趨勢，由2004年的1.68億噸上升到2011年的8.84億噸，但是在2012年有所下降，下降到了8.65億噸。

從圖2看出，內蒙古自治區煤炭礦山企業年工業總產值，從2004年至2012年整體呈現出上升趨勢，由2004年的133.5億元上升到2011年的2，024.97億元，但是在2012年有所下降，下降到了1，981.89億元；內蒙古自治區煤炭礦山企業年利潤總額，從2004年至2012年，整體呈現上升趨勢，由2004年的14億元上升到2012年的477.57億元。

四、煤炭資源優化配置的調控機制與相關建議

（一）設立煤炭資源優化配置綜合調控機制

經對各類資料分析，在資源配置中，政府宏觀調控手段（計劃手段）與市場手段各有其優缺點。計劃手段在協調功能和穩定性功能上具有較突出優點，但在微觀經濟活動中，市場機制在自控功能上則強于計劃手段。在高效功能上，計劃手段在宏觀調控上表現出明顯優點，但在微觀調控上又不如市場機制靈活和迅速。實現對煤炭資源的優化配置，需要采取以市場機制為主，政府宏觀調控為輔的綜合調控機制模式。

（二）內蒙古自治區煤炭資源優化配置的相關建議

第一，加快煤炭資源市場化配置改革的進程。煤炭資源市場化配置的步伐遠遠落后于包括煤炭價格體制改革在內的經濟體制改革的步伐，以至于許多人還將煤炭資源這種特定資產仍當做“公共資產”，而不是經過市場化配置后的產權歸屬清晰的非公共資產。應該在內蒙古自治區煤炭市場化配置方面加快改革步伐。

第二，建立周期性的煤炭資源整合機制，不斷促進煤炭資源配置動態優化。按照扶優扶強、集約高效、努力提高產業集中度的原則，加快將有限的煤炭資源向勘查開采技術先進，開發利用水平高，安全生產裝備條件優良和礦區生態環境得到有效保護的優勢企業集中。通過推動周期性的煤炭資源整合，實現重要礦產資源開發利用的動態優化。

第三，建立煤炭資源綜合利用、精深加工的長效機制。積極推進煤炭資源綜合開發利用戰略，通過實施產業政策及相關配套政策，鼓勵煤炭資源開采企業與精深加工企業建立戰略合作伙伴關系，走資源集約利用和精深加工道路。通過煤炭資源的綜合利用和延長產業鏈，培育和形成一批具有示范意義的重要煤炭資源開發產業體系。