“農地入市”來了

袁樹勛

和國內很多地方一樣，湖南的城鎮化也是一分為二的。

一種是“合法”的城鎮化。它由政府主導，征收土地，再進行開發。

另一種是“非法”或游走于法律邊緣的城鎮化。它由農民自主或與資本合作，直接在集體土地上進行開發。

當前一種遭遇種種困境時，給予后一種合法身份的呼聲也越來越高。如十八屆三中全會《決定》所言，“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價?！?/p>

在此背景下，湖南也開始了“集體經營性建設用地入市”的實踐性探索。資興市和長沙縣，不久前被賦予試點的權利。

“文件還沒正式下發，但基本上確定了，剩下的只是走流程?！焙鲜临Y源廳一名相關處室負責人說。

不過，細心的人們會發現，早在5年前，中央和湖南省政府就相繼放開了“集體建設用地入市”的限制。但在很長一段時間里，地方政府并未表現出相應的興趣——湖南14個市州，至今只有長沙、株洲等地出臺了配套方案。

這是為什么？答案關乎這一輪探索的成敗。

兩個試點地方，不僅要找出背后的癥結所在，還要應對試點過程中的一系列難題。

資興市城郊，一家水產品加工廠里，機器轟鳴。

工廠的主人姓唐，是外地人。兩年前，他以每年5000元的價格，從當地村集體手中租下5畝土地，建了這個廠子。

企業的效益看好，但這塊地帶來的麻煩，一直困擾著老唐。

“ 廠子蓋到一半，就有村民上門找麻煩，說我們沒同意租地給你?！崩咸颇贸龊痛逦瘯暮贤?，“對方又說，村干部同意了，但沒經過村民代表會討論，不算數?！?/p>

好不容易擺平了這個麻煩，老唐又遇上資金周轉的困難。

他想拿這塊地的使用權做抵押，向銀行貸款。跑到當地的信用社一問，對方告訴他，從來沒做過集體土地的抵押貸款。

在幾公里外的城區，土地市場的運作卻是另一番光景。

試點的目的

過去的9年里，資興城區擴大了兩倍多。新增的面積，基本是政府從農民手中征收而來，成為國有土地。

土地完成征收后，政府投資完成“五通一平”——而老唐要拉通他的廠子通往外界的道路，還得自掏腰包。

完成平整的土地，被公開掛牌出讓。有政府的信用背書，投資者不需要擔心面臨老唐曾遇到過的糾紛。

地塊的競得者，憑“國有土地使用證”可向銀行貸款。這是城市中最常見的融資方式。到去年底，全國84個重點城市處于抵押狀態的土地超過40萬公頃，抵押貸款總額約7.76萬億元。

這是政府精心培育的土地市場。它運轉有序，催生出了無數高樓大廈、公園廣場，成為城市擴張的基礎。

老唐們所在的，則是另一個土地市場。它在一片混亂中生長，創造出了鄉鎮企業、民工租房，成為城市和鄉村的黏合劑。

前者磅礴大氣，但它所遭遇的阻力也越來越明顯：征地引發了無數暴力沖突；政府拿走了土地增值收益的大頭，遭致的批判愈發激烈；失地農民數量越來越多，也日益成為一個嚴峻的社會問題。

后者顯得小心翼翼，但它的優勢，恰好能彌補前者的弊端：土地的使用權，由農民來出售，將收益的大頭留在自己手中；這個過程，不需要征地，也就無所謂征地沖突；即使失去了土地的使用權，成為“失地農民”，但可觀的收益，也足夠他們生活。

鼓勵后者壯大的呼聲越來越高。如十八屆三中全會《決定》中所說：“建立城鄉統一的建設用地市場，實現農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同地同權?！?/p>

這也是試點的最終目的。

為什么是資興和長沙？

資興是湘南地區的一個縣級市。去年，它被列為湖南省城鄉統籌試點區。

城鄉統籌的目的，是縮小城市和鄉村的經濟發展水平。這意味著需要對鄉村進行大投入。

“市里的財力有限，平均分配到各個地方，杯水車薪，集中做一兩個點，又沒有實質性意義。”資興市國土局總經濟師黃淼說，“還得從發掘農村自身潛力上做文章。”

去年年底，黃淼到省國土資源廳匯報工作，得知一個消息：國土部要求湖南省推薦幾個地區，試點集體經營性建設用地入市。

幾乎同一時間，在深圳，這項探索獲得了突破性進展。一塊約21.9畝的集體經營性建設用地，拍出了1.16億元的高價。地塊所屬的村集體，拿走了這筆收益的30%，同時還分得13980平方米的商品房性配套物業產權。

這不就是個盤活農村資源的好辦法么？回資興后，黃淼向市領導匯報了上述信息。

很快，他所在的市國土資源局得到指示，趕快組織申報材料，爭取試點資格。

今年4月5日，資興的請求獲得了認可。

“省國土資源廳發來了一份非正式的文件，讓我們先開展工作?！辟Y興市國土局一名科室負責人記得，“正式的批復函，他們說很快就會下發?！?/p>

這份沒有加蓋公章的文件里，要求資興探索一套操作機制。試點為期一年，“完成至少三宗集體經營性建設用地出讓”。

湖南省國土資源廳擬定的另一個試點區是長沙縣。與位于欠發達地區的資興不同，它地處湖南經濟核心區，集體經營性建設用地的存量大，市場需求度也高。

“兩個試點區所處的大環境不同，我們希望它們探索出的經驗，能分別能適應發達和欠發達地區?！焙鲜临Y源廳一名相關處室負責人說。

長沙縣目前還處于前期調研階段。相比下，資興的步子更快一些，他們已經擬出了具體的操作方案。

混亂的隱性市場

唐洞街道辦，位于資興城區西北。

它下轄2個行政村、7個居委會，是典型的連接城區和郊區的行政單位。

這類地帶，集體建設用地使用權的流轉通常較頻繁。副主任蔡林涌隨口舉出幾例：有租賃集體土地辦工廠的；有村集體自行建房子出租的；還有村集體蓋了廠房，后來又租給別人辦幼兒園的。

資興市國土局準備在唐洞街道辦開展集體經營性建設用地入市試點。

但轄區內到底有多少集體建設用地在流轉？屬于經營性用地的比例有多少？又有多少手續是合法的？這些試點前期要搞清楚的問題，無論是街道辦，還是負責當地業務的資興市國土局城區分局，目前還講不出個所以然。

原因很簡單，許多集體建設用地使用權的流轉，都不走報批手續。這也形成了一個缺乏監管的隱性市場。

在長沙，這個隱性市場更為龐大，問題也更為錯綜復雜。

2009年，當時還沒改為區的長沙市望城縣，對轄區內集體建設用地流轉情況進行過調研。

調研報告提到，流轉的對象，不僅有集體經營性建設用地，也有法律禁止流轉的宅基地。

流轉后的用途多樣化，涉及農宅、工業生產用地、商業用地及房地產開發用地等。

轉讓方既有鄉鎮村組集體經濟組織等土地所有者，也有鄉鎮政府和村委會，還有鄉鎮企業、村辦企業和個人等土地使用者。受讓方既有本集體經濟組織及其社會成員，也有其它集體經濟組織和其他社會成員。

其間關系，調研報告形容為“錯綜復雜”，“逃避政府監管，侵害農民合法權益，引發群眾群體性上訪事件時有發生”。

類似的故事，在長沙其它地方也存在。

如雨花區黎托鄉，靠近高橋大市場，許多農民在自家土地上建倉庫，出租給市場里的商戶。黎托又有“高橋大市場后倉庫”之稱。

長沙的許多村莊被征收后，政府會返還給村集體一部分土地，作為村民生活安置和生產發展用。以雨花區為例，到2009年，轄區內已有“兩安留地”11341畝。

當年，雨花區政府出具了一份調查報告：提及了“兩安留地”的使用情況，“許多集體經濟組織或個人因無力自主經營項目，于是采用土地出租或出售的方式盤活生產安置地。特別是農戶個人安置房屋的出售，往往采取地下方式進行。這種地下交易存在大量不規范的行為，埋下了產生矛盾糾紛的‘導火索，勢必影響社會安定。”

長沙市政府一度想將這個混亂的市場規范起來。2012年，它制定了《長沙市集體建設用地使用權流轉管理辦法（試行）》，對出讓主體、交易規則、允許流轉的類別、流轉后的用途都做了規定。

“但直到今天，情況都沒有根本性的好轉?！遍L沙市國土資源局一名官員說。

問題的關鍵

要把集體建設用地流轉納入一個規范的市場，并不是個容易事。

“退一步講，非法的不去管它，我先把合法的納入交易市場。”謝軍說，“得給它們發個使用權證把，這就要一塊地一塊地去核查。而且，有些現有使用人資質是有問題的，給不給他發證？有些存在多個使用人，還存在權屬糾紛，證發給誰？”

完全確權發證后，還要制定基準地價。

基準地價為土地交易價格提供參考，減少人為操作因素，也為國家征收土地稅種提供依據。它一般是根據某個區域的市場交易資料來測算。

“這是個技術性很強的活，我們做不了，要委托專業公司來做?！辟Y興市國土資源局交易中心主任顏丹麗說，“這就得掏一筆費用?！?/p>

上述種種工作，包括土地入市后的監管，都由政府承擔。

“問題是，集體建設用地出讓，不像國有建設用地出讓所得收益歸政府；相反，它還可能沖擊地方財政依賴的國有建設用地市場——供地數量多了，價格自然會下降?！比A中科技大學鄉村治理研究中心研究員呂德文反問，“如果地方政府不能從集體建設用地入市中得到好處，那么，它有什么動力去做這件耗財又耗力的事？”

一個達成共識的觀點是，應允許政府分享集體經營性建設用地入市的收益。

“城市近郊的一畝地，比偏遠農村的一畝地要值錢得多，為什么？因為前者所能享受的配套服務，如公路、醫院、學校，要比后者好得多。而這些配套服務都靠政府的巨額投入堆砌出來的?！眳蔚挛慕忉?，“這是政府從中分成的理由?！?/p>

長沙的集體建設用地使用權流轉辦法，并沒有明確收益分配的問題。

在上述長沙市國土系統官員看來，這也是辦法沒能有效落地的關鍵原因。

試點的方案

好在有經驗可以借鑒。

安徽蕪湖市在上世紀90代年底就啟動了集體建設用地入市的試點。隨后，佛山南海區、張家港市南豐鎮等也相繼加入了這個行列。

上述地區，都讓政府參與土地出讓收益分配?！白尩胤秸辛藚⑴c的動力?！眳蔚挛恼f。

根據這些地區的經驗，資興市國土局也草擬了收益分配方案。

市國土資源局提取出讓收益總額的2%，作為業務經費。

村農民集體所有的土地，村集體獲得剩余收益的80%，鄉鎮和縣一級（資興為縣級市）各得10%。

組農民集體所有的土地，除去業務經費后的出讓收益，組、村、鄉鎮和縣，按80%、5%、5%和10%的比例分成。

在資興，縣一級財政每年獲得的國家建設用地出讓收益數以百萬計。在可預見的將來，集體經營性建設用地的交易總額不會太多。提取10%的出讓收益，能否讓縣級政府有“足夠的參與動力”，還要打個問號。

“這點收益，對縣一級不算什么，但對鄉鎮一級就是筆不小的數字了?！敝x軍說，“我們設想，能否把更多的經管工作，交給鄉鎮一級去做。”

如果有人競得了一塊集體建設用地的使用權，又想將它轉手呢？這被稱為二次交易，在資興的方案中，也是允許的，但政府要從中抽稅。

“土地流轉收益分配的原則是，初次分配基于產權，二次分配基于稅制。”顏丹麗說，“但二次交易是下一步的事，具體的稅收方式，還沒制定?！?/p>

資興國土系統的官員們更關心的是初次交易，它是整個交易鏈中的第一環。具體的交易規則，也得到了明確：

可供出讓的地，限制為集體經營性建設用地，權屬明確，相關手續完備。

村、組要出讓名下的這樣一塊地，要征求三分之二以上村民的同意。

土地可通過出讓、出租、轉讓、轉租、抵押等方式流轉，但不得用于商品房開發。

所獲得的土地流轉收益，進入專門賬戶，統一管理。其中的60%以上，專門用于集體經濟組織成員的社會保障，不得挪作他用。

交易方式，借鑒國有建設用地，走招拍掛程序。資興市國土局交易中心正在籌建一個農村產權交易中心，作為集體經營性建設用地的交易平臺。

“之前，集體經營性建設用地使用權的流轉，經常是在村干部的操控下進行的。交易過程不透明，是否存在暗箱操作？集體資產有沒有流失？村民們很難知情。”作為上述方案的主要起草人之一，謝軍說，“若能把它們納入一個規范的平臺，交易過程公開透明，款項走專門賬戶，能有效地遏制暗箱操作?！?/p>

資興市國土局同時還起草了集體經營性建設用地使用權抵押融資辦法。顏丹麗介紹，所有方案已經遞交市、省兩級，批復后，即可實施。