北京試水中國版“市政債”

趙文俊

5月23日，作為首次被納入地方政府債券“自發自還”的試點城市，北京今年擬發行105億元地方債。其中55億元用于資源環境，39億元用于交通基礎設施建設。北京成為自財政部于今年5月發布《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》后，又一“自發自還”發行地方政府債的城市。

所謂自發自還，指的是地方政府可以在國務院批準的發債規模限額內，自行組織本地區的政府債券發行、支付利息和償還本金。雖然在發債規模、發行用途等多方面都還受到限制，但是已經開啟了地方發債的市場化進程，在地方債自主發債方向邁出了重要一步。相信隨著信用等級、償債保障機制等制度不斷完善，地方政府發債的項目自主、用途自定、規模自定等方面也有望逐漸下放到地方，真正實行自主發債。

在沒有財政部代理發行、代辦還本付息，沒有中央兜底和中央財政提供擔保的情況下，接近市場化的自發自還對于地方政府來說需要綜合考慮發債主體、償債能力、違約風險、發行規模及發債利率等各方面因素。那么對于北京市此次發債，涉及使用方向、資金來源、償還能力等有哪些需要注意的問題呢？

北京地方債現狀

截止2013年6月底，北京市政府負有償還責任的債務6506.07億元，政府負有擔保責任的債務152.05億元，政府可承擔一定救助責任的債務896.02億元。

政府負有償還責任的債務占北京市政府性債務余額的比例約為86.13%，比全國62.62%的比重高出了23.5個百分點。按北京市2012年統計年鑒中的人口總量2070萬計算，北京市人均地方政府性債務余額約為36496.47元，比全國人均水平13769.23元高出了165個百分點，雖然北京市作為經濟較發達的地區，財政收入規模較大、償債能力較強，但債務規模的水平依然明顯偏高。

從舉借主體看，經費補助事業單位、國有獨資或控股企業、融資平臺公司是北京市政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借3752.04億元、1428.62億元、718.87億元。經費補助事業單位和國有獨資或控股企業舉借占債務總額的比例分別為57.67%和21.96%，二者合計占80%。經費補助事業單位主要依托于財政補貼，國有獨資或控股企業的盈利能力相對不錯，同時融資平臺公司債務較少，只占總體債務的11%，償債能力相對較高。

從債務資金來源看，銀行貸款、墊資施工和延期付款、證券保險業和其他金融機構融資是北京市政府負有償還責任債務主要來源，分別為3864.39億元、785.55億元和755億元，銀行貸款占資金來源的比重約為60%。銀行貸款作為資金來源的主要途徑是地方債務的普遍問題，相信本次北京“自發自還”發行的105億元債券，主要在銀行間市場發行，銀行貸款也將是主要資金來源。

從目前北京市債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，不僅較好地保障了北京市經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，大多有經營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責任的債務6032.82億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、農林水利、教科文衛、環境治理和生態建設等基礎性、公益性項目的支出5774.9億元，占95.72%，而其中投向土地收儲的資金占比超過50%。由于一線城市房地產行業的持續繁榮，用于土地收儲的資金涌入過多，未來隨著房地產市場的熱度下降，存在較大不確定性。

本次發行的105億債券資金將主要用于保障性安居工程、社會事業、交通基礎設施、資源環境等方面，如門頭溝區采空棚戶區市政配套工程三期、高碑店再生水廠及再生水利用工程、朝陽生活垃圾綜合處理廠焚燒中心項目、天壇醫院遷建項目、地鐵15號線一期工程、2014年平原造林工程等24項工程。

目前，北京市在交通、環境治理、民生保障工程等方面存在很大的改進空間，交通過于擁堵、PM2.5的持續超標、保障安居房進展緩慢等都需要大量的資金投向這些領域，因此本次發行債券在資金使用方向上是符合北京市經濟社會發展趨勢的。

可能存在的問題

問題一：債務規?？傮w過大

雖然相比較北京市2013年GDP總額19500萬億，債務總規模占比為36%，并不算較高水平；但從財政收入的角度看債務率，2013年北京市財政收入為3661億元，債務總額約為財政收入的1.93倍，即債務率為193%，以國際上100%的警戒線衡量，這一水平高出了警戒線93個百分點，考慮到融資主體中經費補助事業單位占比較高，主要依靠財政收入作為資金償還來源，則風險明顯偏高。

問題二：債務結構不合理

從債務結構上來看，銀行貸款債務額占地方政府負有償還責任債務額的比重達到了60%，雖然這一水平低于全國74.84%的平均水平，但依然到了較高比例。如果銀行貸款債務額占地方政府負有償還責任債務額的比重繼續加大會增加金融機構的資金壓力，一旦出現金融機構的信用風險，將會形成連鎖效應引發系統性不可控風險。

問題三：舉債主體相對集中

從債務舉借主體來看，經費補助事業單位作為主體的債務額占總額的比重達到了近60%的水平，而這些主要依靠財政補貼，但債務率也觸及了193%的危險高度，財政收入對于償還政府債務所形成的壓力可想而知。

問題四：投資方向過于傾向房地產

政府性債務所融到的資金近60%投向了房地產行業所涉及的土地收儲，而據最新統計數據顯示，北京2013年全年累計土地出讓金合計達1821.81億元，較2012年的647.918億元上漲幅度達到了181%。但目前的地產行業明顯難以延續過去幾年的繁榮景象，一旦顯著放緩，則這部分資金的償還能力具有極大的不確定性。不過本次發行的105億主要投向民生保障工程、資源環境改善與治理及交通建設，具有明顯的改觀。

三點建議

建議一：合理選擇融資主體

從目前數據看，北京市地方政府性債務的舉債主體為經費補助事業單位，而土地收儲所占用的資金又最多。主觀臆斷，北京市土地儲備整理等相關部門或為主要的融資主體。不同的融資主體具有不同的屬性，也適用于不同情況，需要進行合理選擇。

建議二：改善資金來源渠道

地方債的資金來源主要是商業銀行及金融機構，本次發行債券主要面向銀行間債券市場，相信商業銀行又將是主要資金來源，但需要注意金融系統的信用風險存在巨大的“蝴蝶效應”。應合理組合運用融資租賃、引導基金、項目融資等各種融資方式，以降低單一來源帶來的風險。

建議三：市場化確定債券中標利率

作為中國第二家進行“自發自還”地方債試點的山東省，今年7月招標的5年、7年、10年的地方政府債總額137億元，中標利率分別為3.75%、3.88%、3.93%，較招標前日中國銀行間固定利率國債到期收益率曲線同期限國債利率分別低20、21、20個基點。

不管是信用還是流動性上，地方政府債都無法和國債相比，但收益率卻低于后者，顯示市場背后或有行政的力量在操縱，明顯違背了債券和利率市場化的原則。因此，北京應秉承市場化理念發行地方債，進而合理確定債券中標利率。

（作者單位：賽迪經智城市投融資中心）