問道上海：長沙工業用地二次開發突破口在哪

土地增量空間越來越小，產業發展用地供需矛盾越來越大，長沙需要借鑒上海“二次開發”經驗，尋找到屬于自己合適的道路。

土地“二次開發”，是對已辦理過相關用地手續但利用效率不高、產業層級能級低的土地，通過有效途徑，對其重新開發利用，以提高土地經濟效益、社會效益和空間效益的行為。

2006年以來，上海市針對土地資源增量空間極為有限的情況，按照 “控制總量、用好增量、盤活存量、提高質量”的思路，以工業用地為突破口實施土地“二次開發”，依靠內涵提升促進發展，取得良好實效。

對湖南省會長沙而言，土地“二次開發”同樣是緊迫的課題：4個國家級開發區、10個省級開發園區，經過多年發展，土地增量空間越來越小，用地供需矛盾越來越大，如何從上海經驗尋找到屬于自己合適的道路，值得深思。

政策支撐：十年出臺十一項文件

上海市近年來先后制定了多項相關政策引導市場行為。據不完全統計，十年間關于推動土地資源節約開發、提升開發利用效益的政策性文件超過11個。

2004年上海市發布了《產業能效指南》和《工業產業導向及布局指南》，對土地需求量提出指導性標準，為招商引資和土地集約使用提供量化依據；2006年則正式提出土地“二次開發”，發布《上海工業節約集約用地十八法》，推進工業集聚化、集約化和規模化發展；2008年發布了《關于促進土地節約集約利用加快經濟發展方式轉變若干意見的通知》，鼓勵工業向園區集中，進一步將新增建設用地指標與消化盤活存量土地相掛鉤。2012年制定實施《關于統籌優化全市工業區塊布局的若干意見》，圍繞統籌工業區塊發展資源，推進工業用地節約、集約利用。與時俱進的政策支撐體系成為推動上海市土地“二次開發”的堅強保障。

園區發展：聯動與多元開發

上海園區的開發注重品牌聯動和綜合開發。以提升增量用地的開發利用水平為重點，根據工業園區的產業基礎和發展定位，在保持連續性、穩定性的基礎上，進行科學定位，促進優化發展，促進節約集約用地。

一方面實行品牌聯動。充分利用成熟開發區在招商、管理、資金等方面的品牌優勢和引領作用，堅持聯動發展，幫助原有土地開發較為粗放、產業基礎薄弱的區級工業區提升產業層次；同時，統一進行區域開發、招商、廠房建設、基礎設施配置，實現優勢互補、合作共贏，促進土地開發利用增效。

另一方面促進產城融合。加強開發區科學規劃，引入更多城市發展的要素資源，在集聚先進產業資源的同時，提升城市綜合承載功能，提供優質舒適生活環境，帶動周邊區域融合發展。如嘉定新城結合新能源汽車產業發展，規劃布局相關產業研發基地，實現了產業與城市融合發展，促進了土地由單一開發利用向多元開發利用轉變，加速了各類生產要素的互動共贏，提升了土地利用的綜合效益。

核心環節：舊地開發的擴容提質

提升老舊工業用地效率是土地“二次開發”的重點環節。對老舊工業用地進行重新策劃、包裝、整合，盤活土地存量，容納更多的高端產業，提高土地產出效益。

首先是土地回購。園區采取拍賣回購、違約回購、調整功能回購、動遷回購、協議回購、到期回購等方式回購企業用地，用以進行用地結構調整和資源重復使用。如閔行開發區自2002年以來累計回購效益低或產業生命周期衰竭的企業用地112 幅。

其次是“騰籠換鳥”。從2011年開始，通過淘汰劣勢企業、從已開發項目擠出部分閑置廠房和土地等辦法，盤活存量土地，騰出部分土地資源，實現區域土地資源和產業結構的優化。如青浦區3年盤活老園區土地1000畝，其中八成是閑置廠房，80%采取一次性的股份和產權轉讓。

第三是改變業態。采取土地用途更新、土地結構轉換、土地布局調整等措施，實現土地現有功能和潛在功能的再開發。如市北工業新區以傳統產業向現代服務業轉型發展為契機，大力發展生產性服務業，將原有通用廠房改造成更緊密的現代工業廠房，將老工業廠房改建為智能型工業樓宇，引進大批現代服務業企業，成為總部經濟集聚發展的“市北高新技術服務業園區”。

第四是引導企業提升效能。鼓勵企業依法充分利用原有土地資源，通過加層、改建、擴建廠房，增加企業投資額，提高單位土地投入產出水平，擴大企業生產規模。

通過“原地擴建”的形式，鼓勵企業在不新增用地的基礎上向空間延伸，改、擴建廠房和辦公用房，提高單位土地投入產出水平；或者對新落戶項目不供地，引導其租用、購買閑置廠房、閑置土地，提高土地使用率，實現“零地招商”；對已辦理用地審批手續，或已取得土地使用權，由于多種因素未實施或暫停建設，以及處于關閉停產狀態的工業建設項目，引進投資者進行二次開發建設與經營。

長沙思路：加強激勵與修改供地制度

進行土地“二次開發”，對于同樣面臨土地供需緊張形勢的長沙而言意義重大。為了進一步提升土地開發利用效率，加快經濟轉型升級發展具有重要意義。長沙需要借鑒上海的成功經驗，以提升工業用地效率為切入點推進土地“二次開發”，節約集約用地。

編制工業用地“二次開發”專項規劃是當務之急。需要在全面梳理全市工業存量土地的基礎上，認真編制存量工業用地“二次開發”總體規劃，以各類園區、老舊企業、招商引資項目等為重點，制定年度計劃，結合用地需求、開發潛力、利用條件等不同因素，對可挖潛的存量工業用地，明確 “二次開發”的主要目標和重點區域，確保存量工業用地合理、有序、滾動開發。

激勵政策則是重中之重。可以考慮將促進工業用地“二次開發”與兩型綜合配套改革節地模式創新緊密結合起來，研究制定引導和促進工業用地“二次開發”的相關政策措施，形成政策支撐體系；鼓勵園區通過土地回購、騰籠換鳥、改變業態等方式，對舊工業用地進行重新策劃、包裝和整合。

當前的工業用地供應制度需要進一步完善。需要根據產業發展規律研究產業自身生命周期，并以此推行出讓區別年期制或標準廠房租賃制，對不同年期的出讓價格按照相應年限進行評估確定；完善相配套的土地租賃權益及土地租賃相關制度； 加強對工業企業閑置土地和廠房的短期利用和臨時租賃管理，鼓勵優先使用存量土地，提高工業閑置地、閑置廠房等使用率。

針對長沙的實際情況，可以加快開展城市“四舊改造”和試點城鎮低效用地再開發。借鑒有關城市在舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造的經驗，研究制定長沙市舊城、舊村、舊企業、舊宅基地“四舊改造”計劃，通過“四舊改造”進一步挖掘城鄉建設用地空間。

在節約集約用地制度配套上也需要進一步完善，出臺相關政策文件，強化節約集約用地的政策保障。