我國農村治理模式變遷回顧

席丁香

[摘 要]我國現階段的農村治理是村民自治，鄉鎮政府組織、協調、指導公共事務的模式。這種治理模式是歷史的選擇，是適應社會發展的要求。本文通過對農村治理模式進行回顧，將我國農村治理模式的變遷劃分為三個歷史階段，并對每一階段的治理特征進行總結，從而加深對我國農村治理的認識，為當代農村治理研究提供借鑒。

[關鍵詞]農村；治理模式；政社合一；基層政權；特征

[中圖分類號]D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0102 — 02

一、問題的提出

在我國九百六十萬平方公里的土地上，農村占據了絕大部分。因此，了解當前我國農村治理模式對社會治理來說至關重要。筆者認為，對任何事物的探知都必須追本溯源，本文通過回顧新中國建立以來的農村治理現狀來探討各個時期我國農村治理模式的特征。

二、我國農村治理模式變遷

（一）新中國成立初期的農村基層政權治理模式

1. 農村基層政權的建立與鞏固

新中國成立初期的農村基層政權建設與土地改革緊密聯系。土地改革將農村分化為地主、富農、貧農等各個階級，并將地主和富農視為斗爭對象，強制性地把地主和富農的資產沒收用來濟貧，為農村基層政權的出現提供了現實條件。1950年12月，政務院相繼頒布了《區各界人民代表會議組織通則》、《區人民政府及區公所組織通則》、《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，之后，《關于人民民主專政建設工作指示》也隨之發布。在這些法律文件的規范和指導下，我國農村的區、鄉人民政府都普遍建立起來。當時在行政村或鄉政府以下，還有大小不等、形式不同、名稱不一的村級組織，與當時的總體形式相一致，這些村級組織具有較強的行政性，直接受鄉政府或行政村的領導與支配。

這個時期的農村一般都只在鄉一級才會設立黨支部，作為基層黨組織，但是在黨員人數較多的行政村或自然村，也會建立黨小組。在東北、華北和西北的廣大解放區，土地改革在全國解放時已基本完成，基層黨組織也基本建立，黨在農村有了很大發展，黨的覆蓋范圍已經突破鄉一級，漸漸向人數眾多的行政村發展。但在廣大新解放區，由于農村黨員數量極少，只在鄉一級建立黨支部，行政村一級的黨組織基本空白。

1954年1月出臺的《關于健全鄉政權組織的指示》中規定，地區遼闊、居住分散的鄉，鄉以下可由若干自然村分別組成行政村。同年，新中國第一部憲法誕生，并在其中規定我國的基層政權是鄉、民族鄉、鎮。隨后，1955年，鄉、行政村統稱為鄉，鄉政權成為農村的主要基層政權，行政村成為鄉政府的輔助機關。但是隨著合作化的發展，行政村的功能越來越突出，逐漸成為一級重要的經濟和社會單元。

2. 新中國成立初期農村治理特征

首先，村級組織行政化特征明顯。建國初期土地改革時，無論是由解放軍派工作隊成立的農民協會，還是抗戰時期延續下來的大行政村以及后來與鄉人大的代表選區復合起來的小行政村，都帶有明顯的專政色彩，是中國共產黨領導貧下中農收回并重新分配土地，清算土豪劣紳罪惡的組織保障。無論是軍代表，還是大行政村的負責人員以及小行政村的鄉人大代表，都受到鄉政府或更高一級行政機構的有力控制，村干部為鄉政府的附庸，由鄉政府任免，并貫徹上級政府的決議。鑒于此，1954年《憲法》就確立了鄉政府的基層政權地位，而村則是鄉政府的派出機構。

其次，鄉村組織將農業合作化經濟組織消融于行政組織之中。隨著土地改革的順利完成，經濟組織的發展也越來越迅速，其集中表現就是影響廣泛的合作化運動。從本源上來說，合作社是農民為發展生產而自愿組成的集體經濟組織，但由于政府在合作化過程中起著推動和控制作用，使其具有濃厚的行政色彩。發展農村經濟合作組織成為鄉村兩級黨政組織的具體職能。村級組織在推進合作化過程中，更是成為安排合作生產計劃、組織生產勞動的領導者，事實上完全替代了合作經濟組織。隨著合作社的普遍建立，合作經濟組織便消融在村行政組織中，這種全方位管理組織最終發展為政社合一的人民公社組織。

再者，鄉村黨組織設立具有以黨代政傾向。與鄉村組織制度明顯行政化特征相適應，鄉村黨組織在設立之初，即有以黨代政的傾向，表現為黨指揮的軍事化、革命化。這種以黨代政傾向在新中國成立初期主治農民當家作主，以及推進農業社會主義改造等事業中，起到了一定的作用，但是黨政不分也成為后來人民公社體制的一種缺陷。

（二）人民公社時期的“政社合一”治理模式

1. 人民公社體制發展歷程

人民公社體制的初級形態，即“一鄉一社，政社合一”的形成還得歸結到1958年中央出臺的《關于在農村建立人民公社問題的決議》。公社實行集中領導、分級管理，其中生產大隊是管理生產、進行經濟核算的單位，盈虧由公社統一負責。人民公社實行組織軍事化、行動戰斗化、生活集體化的管理方式，既抓生產又管生活，辦食堂、幼兒園、幸福院、農業中學等，旨在培養和鍛煉農民的集體主義思想。但是，奉行“一大二公”的人民公社化運動卻帶來了極大的消極影響。一方面導致農村基層政權更加薄弱，另一方面也嚴重挫傷了農民的生產積極性，造成農業生產的巨大虧損，人民生活苦不堪言，大規模饑荒餓死人事件也屢屢發生。

從1960年10月起，中共中央開始政策調整，糾正人民公社制度推進中的“左”傾思想。兩年之后，中共八屆十中全會召開，會議正式通過了我們所說的《農業六十條》。該文件對人民公社的管理體制做了比較細致的規定，規定人民公社的管理體制既可以是兩級也可以是三級，兩級的話分為公社和生產隊，三級則分為公社、生產大隊和生產隊。一般而言，公社主要實行三級，以隊為基本核算單位。同時，該文件也對人民公社的組織機構和職權等都作了明確規定，規定公社采取按勞分配，多勞多得的形式進行分配，并且改變以往的嚴格化、軍事化控制，允許社員擁有自留地以及經營副業等。這集中體現了對人民公社初期“左”傾思想的糾正，對于克服公社化的弊端，穩定農村形勢，恢復和發展農業生產，起到了積極作用。

2. “政社合一”治理模式特征

首先，政治、經濟嚴格一體化。人民公社政社合一的組織形式，將行政管理和經濟管理合二為一，公社、生產大隊和生產隊的三級組織總攬了行政和非行政的一切事務。民間的各項生產、生活事項被嚴格地控制，與軍事化的社會幾乎沒有差別。此時的農民家庭只是生產合作社的一員，殘酷點說，家庭已經不是傳統意義上因為血緣關系而組建成的團體，相反它已經淪為公社嚴格控制下的基層管理單位而已。

其次，領導的一元化。毋庸置疑，人民公社中的核心領導非黨莫屬，黨幾乎是人民公社的精神支柱，其不僅在公社設立黨委會，而且在大隊也設立黨支部。公社黨委干部都由上級而來，受命于上級黨委，屬于國家行政官員；而與此不同的是，大隊書記及其支部成員則屬于農民身份，沒有被歸為國家行政官員系列，因而一般只拿工分補貼。黨組織高居公社其他組織之上，統領一切事務。公社的權力幾乎完全集中到黨委，其實最后都集中于書記一人。這種一元化的領導體制，沒有廣大黨外群眾參與決策的權力存在。

再者，農民對公社的嚴重依附性。人民公社生產和生活的半軍事化狀態，使農村嚴重依附于集體組織，社會流動幾乎完全受阻，農民完全被束縛在其居住地，連城鄉之間、鄉際之間遷徙的權力都沒有，農民幾乎不存在進入城市、改變職業與身份地位的可能。與人身依附相對應的是農民在公社治理中沒有自己的話語權，在連綿不斷的政治運動中，農民的一言一行都在組織的控制之下，稍有異議便會遭到專政機關的懲罰。

（三）新時期鄉政村治治理模式

1.改革開放后農村治理發展

20世紀80年代初期，為了適應改革開放的號召，農村的基層政權也進行了相應地改變。1982年《憲法》第一百一十一條規定就對村委會的性質做了規定，稱其為基層群眾性自治組織，村委會獲得了憲法的認可。1986 年9月之后，中共中央又發布了相應文件，全國開始了“撤區并鄉”和“并鄉建鎮”的工作， “鄉政村治”的新格局開始形成。《村委會組織法（試行）》頒布后，規定了村委會的性質、地位、產生方式等，同時還特別指出鄉政府與村委會是指導與協助關系，而非領導與被領導關系。1998年11月，九屆人大常委會頒布了經過多次審議修改的《村民委員會組織法》。自此，村民自治制度逐漸走上規范化和法制化軌道。

20世紀80年代以來農村治理的根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到農村稅費改革以后才逐漸改觀，轉向“建設”和“服務”。2004年以后的農村改革的主要任務就是調整收入分配格局，農村治理的根本功能轉向了完善農村公共服務。2006年中央決定全面取消農業稅，并且還高度關注城鄉協調發展，提出 “以城帶鄉、以工促農”，逐漸開始發展農村經濟，加強農村投入。2008年10月，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，并進一步提出未來農村改革的基本任務，準備打破傳統的城鄉二元結構、努力建設和實現城鄉一體化。2014年1月19號，中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》中提出要從“加強農村基層黨的建設、健全基層民主制度以及創新基層管理服務”三方面來改善鄉村治理機制。

2. 新時期鄉村治理特征

首先，鄉村治理具有政府主導下多元主體參與的管理特征。西方治理概念所涵蓋的意義是追求公共管理中民主化及效率的提高，追求國家與社會或政府與社會的分離，達到社會的理想自治狀態。公民社會是治理得以實現的基石和前提。我國農民的政治生活具有以下特點：市場經濟刺激農民政治參與的渴望、農村利益格局的改變引發對農民政治參與的向往，〔1〕農民表現出對公共事務的高度關注，但是這種關注更多寄希望于行政權威，政府依然是多數農民相信、依靠和運用的權威；農民的組織化程度處于較低水平，很少參與過各類社團或組織；農民的法律意識淡漠，近一半的農民與法律保持一定距離。由此可見，我國鄉村不存在西方治理理論中的公民社會現實，鄉村治理更多體現出政府主導的多元主體管理特色，鄉村政府或鄉村其他權威機構構成了鄉村治理的主體。

其次，鄉村治理與發展離不開國家力量的綜合與協調。村民自治制度是國家民主政治建設的重要組成部分。農村各項改革均離不開國家的統籌安排?！霸谵r村改革中，中央政府發揮著統籌全局的作用。只有中央政府出手才可能打破改革的僵局，加快改革的速度，協調復雜的利益關系，穩定大局，為改革創造比較好的環境。目前農村領域推行的許多改革，如土地制度改革、鄉鎮機構改革、農村醫療保障改革、金融體制改革等，都必須在中央政府的全力推動下才能較好地進行?！薄?〕

三、小結

通過對我國農村治理模式變遷歷史的回顧，我們發現每個階段都基于當時的時代要求具有各自的特點。時代在發展，農村治理模式也一直不斷地與時俱進，由最先的控制不斷地轉向民主以及多元。在治理的語境下對公民的參與性提出了更高的要求。因此，我們必須要加強推進農村基礎治理的建設，實現農村治理的更加效率化、更加規范化。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕徐艷晴.中國農民制度化政治參與的現實審視

——以人民代表大會制度為例〔J〕 .行政論壇.2012，（05）.

〔2〕黨國英.農村社會轉型中農民的歷史角色〔J〕 .同舟共進.2008，（12）.

〔責任編輯：史煥翔〕