規(guī)劃缺失：國土資源立法呼喚頂層設(shè)計(jì)

張羽君

現(xiàn)行的國土資源立法尚未形成完整的科學(xué)體系，呈現(xiàn)為彼此孤立的法群狀態(tài)，在實(shí)踐中無法自行解決法律間自身的矛盾與沖突。

由于我國立法規(guī)劃活動起步較晚，走上穩(wěn)定軌道的時(shí)間不長，對立法規(guī)劃的研究和理論指導(dǎo)也不充分。這些原因?qū)е铝宋覈鴩临Y源立法規(guī)劃在發(fā)展過程中存在明顯的不足，缺乏科學(xué)的規(guī)劃設(shè)計(jì)和體系化的建設(shè)思路，使得國土資源立法較為零亂，甚至嚴(yán)重影響了法律實(shí)施的效果。

立法規(guī)劃發(fā)展中的問題

立法規(guī)劃是由有權(quán)主體在職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定目的，按照一定原則，通過一定程序，運(yùn)用一定技術(shù)，編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。 目前我國國土資源立法規(guī)劃的發(fā)展出現(xiàn)了一系列亟待解決的問題。

首先，法治化程度低。在國土資源立法的地位、編制權(quán)限、主體、程序、原則、內(nèi)容、范圍、時(shí)限等主要方面缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)范，導(dǎo)致許多立法者和立法工作人員對立法規(guī)劃問題認(rèn)識有限，重視不夠，工作起來比較盲目，造成編制立法計(jì)劃的隨意性較大。

其次，項(xiàng)目的來源渠道比較單一。國土資源立法機(jī)關(guān)或者綜合性行政機(jī)關(guān)編制立法規(guī)劃時(shí)，大多數(shù)立法項(xiàng)目均由政府職能部門提出，因而造成行政管理立法比重過大，立法規(guī)劃難以從全局出發(fā)合理確立立法項(xiàng)目。

第三，資源投入緊缺，規(guī)劃質(zhì)量不高。由于立法項(xiàng)目的來源、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)力量十分有限，造成立法主體只能在有權(quán)主體提交的立法項(xiàng)目中選擇，選擇余地有限，編制過程比較被動，往往將有關(guān)主題提交的立法項(xiàng)目匯總便成為立法規(guī)劃，從而難以達(dá)成立法規(guī)劃的整體宗旨。

第四，調(diào)研、分析、論證不夠充分和深入，廣泛聽取各方意見的民主程度不夠。這造成國土資源立法規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的結(jié)合不夠緊密。

第五，反映立法變動的立法項(xiàng)目不足。所謂立法變動就是在法的清理基礎(chǔ)上對不適應(yīng)國土資源法律關(guān)系發(fā)展的規(guī)范性文件設(shè)立立法修改項(xiàng)目和廢止項(xiàng)目。在目前我國國土資源法律體系已經(jīng)初步形成的歷史背景下，變動現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的重要性愈加凸顯，這一現(xiàn)實(shí)要求必須反映到國土資源立法規(guī)劃中去。

缺少規(guī)劃致國土立法“碎片化”

由于立法規(guī)劃開展的不足，導(dǎo)致國土資源法治建設(shè)面臨著不少障礙。

首先，立法缺少總體指導(dǎo)。我國國土資源法治建設(shè)頭緒眾多，但在總體層面上缺少從立法目標(biāo)、任務(wù)、方向、戰(zhàn)略等方面進(jìn)行明確指引的綱領(lǐng)性規(guī)劃。這就使國土資源立法者很難從國土資源法治建設(shè)面臨的重重問題中區(qū)分輕重緩急，很難明確在一定時(shí)期和范圍內(nèi)如何滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對國土資源立法調(diào)整的需要，影響了國土資源立法工作的有序推進(jìn)和健康發(fā)展。

其次，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)行的國土資源立法尚未形成完整的科學(xué)體系，多為單項(xiàng)法規(guī)，缺少基本法的統(tǒng)領(lǐng)，呈現(xiàn)為彼此孤立的法群狀態(tài)，在實(shí)踐中無法自行解決法律間自身的矛盾與沖突。

這些問題的解決不可能一蹴而就，但是可以從一個(gè)著眼點(diǎn)上提綱契領(lǐng)地加以改善和化解，那就是要明確和堅(jiān)持國土資源立法規(guī)劃的三項(xiàng)基本原則：法治原則、可行原則、科學(xué)原則。法治原則是指編制和實(shí)施國土資源立法規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有法的依據(jù)，或者不與現(xiàn)行法相抵觸。可行原則是指編制和實(shí)施國土資源立法規(guī)劃要充分考慮規(guī)劃在未來實(shí)踐中變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的程度。科學(xué)原則是指編制和實(shí)施國土資源立法規(guī)劃要合乎客觀規(guī)律的要求，作出最佳選擇，具有科學(xué)性。

（本文節(jié)選自《國土資源法律評價(jià)報(bào)告 2013》，作者系北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授）