淺談新公共管理理論的中國化

黃麗娟

[摘 要]自20世紀70年代末以來，西方發達資本主義國家為了擺脫“福利國家”制度帶來的政府困境進行了持續改革，在此過程，經過不斷發展爭論和完善形成了新公共管理理論。這一改革浪潮給各個國家政府管理理論和實踐帶來了巨大的改變。對于中國而言，如何借鑒引用好新公共管理理論，實現行政體制的突破創新，這將無疑是一個新的課題。

[關鍵詞]新公共管理理論；中國化；效率；人力資源

[中圖分類號]D523 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0034 — 02

20世紀70 年代末以來，西方發達資本主義國家實行的政府改革引起了極大的社會反響。“重塑政府運動”、“企業型政府”、 “代理政府”、“國家市場化”、“國家中空化”等只是對這場改革的不同稱謂。這場改革運動始于英國， 然后席卷全球。從美國的“重塑政府（ Osborne and Gaebler 1992） ”運動到英國的“ 憲章運動（ Hood，1991） ”；從新西蘭的“全面改革”到德國的“苗條國家”改革以及其它西方國家普遍實行的以市場導向的行政改革措施， 都在不同程度上運用了新公共管理理論， 體現新公共管理理論的各種特征。

一、新公共管理理論的核心觀念

（一）重新定位政府職能及其與社會的關系

根據新公共管理理論的構想，政府不是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負有責任的“企業經理和管理人員”。奧斯本提出的“企業家政府”理論特征之一就是要求政府具備顧客意識。這一觀點指出，政府是受顧客驅使的，其宗旨是滿足顧客的需要，提供回應性的服務。新公共管理主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策，即政府應該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。

（二）強調對效率的追求

新公共管理以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理理論根據交易成本理論，認為政府應重視管理活動的產出和結果，應關心公共部門直接提供服務的效率和質量。在對財力和物力的控制上強調采用根據效果而不是根據投入來撥款的預算制度，即按使命作預算、按產出作預算、按效果作預算和按顧客需求作預算。可以說，效率貫穿了整個新公共管理理論的始終。

（三）追求管理的自由化

傳統公共行政強調遵循既定法律法規，通過嚴格的行政規制來管控。新公共管理理論要解決的問題是“在過度規范化，法制化和過多控制的情形下”如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。因此它提出實行嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效指標對目標完成情況進行測量和評估。

（四）引進市場，在公共領域實現競爭

市場化實際上是在政府公共服務處于困境的時候，利用社會力量和民間資源提高公共服務供給水平的有益嘗試。雖然“競爭不能解決我們的一切問題。但是在解開使許多政府機構陷入癱瘓的官僚主義死結方面，它也許比本書中的其他任何概念更加關鍵”。

根據新公共管理理論中有關政府的概念，私人部門所強調的一些價值觀念——其中最值得注意的價值觀念是效率——在公共部門中應該更加受重視；不僅如此，而且向私人部門管理者的思維方式的轉變，對于促進公共部門真正為公共利益服務來說也是絕對必要的。

二、實現新公共管理理論中國化的可能性

近幾年來，如何全面、正確地認識新公共管理的理論和實踐， 特別是如何借鑒和吸收新公共管理的理論和實踐成果為我所用， 成為我國學者普遍關注的課題。而為何能夠實現新公共管理論的中國化，可以從以下方面來稍加解釋。

（一）從當前面臨的國際背景來看，我國正處于經濟全球化、信息化、市場化的大趨勢以及世界性的政府改革大潮之中。向別國學習，無疑是一個不可忽視的主要方面（這甚至是一條捷徑），特別是通過借鑒發達市場經濟國家在公共管理及政府改革方面的成功經驗，我們可以發揮“后發優勢”。

（二）從我國目前的國內環境看，隨著我國社會主義市場經濟體制逐步確立， 社會結構由農業社會向工業社會轉型，使政府生態環境發生了巨大變化。傳統的政府管理模式已不能適應當前政府生態環境的巨大變化變化，逐步暴露了種種制度上的缺陷，嚴重影響了政府的行政效能的發揮。以市場化為導向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐， 顯然可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經驗， 起到一定的借鑒作用。

（三）理論上講，新公共管理作為一種政府管理領域的新范式，對于我國行政學以及公共管理學研究的發展有著重要的意義。自80年代以來，我國恢復了公共行政學的教學與研究，經過這二十多年的發展，我國的行政學學術研究、教學等都獲得了顯著的發展。但總的來看，中國行政學仍停留在引進、介紹國外學術成果的階段，并且對西方行政學的引進和介紹缺乏系統性和深刻的分析。誠然，西方行政學理論體系一定程度上能為我國公共行政管理活動提供指導；但中國畢竟有自己的國情，中國行政學需要盡快完成從引進、借鑒到發展、創新的飛躍。

三、新公共管理理論中國化的原則

（一） 因地制宜，忌照搬照抄

要實現新公共管理理論的中國化，獲得對現在行政管理體制的創新，要求我們能夠因地制宜，不能總認為外國的月亮比較圓。新公共管理改革并不總是成功的， 有的改革措施成效不明顯， 有的則帶來了更多的問題。英國政府內部改革的重要舉措“下一步行動方案”， 動搖了傳統的文官制度和傳統的行政責任機制， 這對公民來說并不是福音， 因為它會導致責任關系模糊和權力濫用。因此在使其中國化的過程中，首要的就是因地制宜。

（二）認清自己，忌妄自尊大

不可否認，新公共管理作為指導西方國家行政改革的主導理論， 不可避免地會對我國行政改革的理論和實踐產生重大影響。近年來， 我國研究新公共管理的文獻呈現出爆炸性增長便是明證。但在實踐過程中，仍有大量的公務人員和學者以發揚傳統文化的視角，全面批判新公共管理理論，并強調中國傳統文化以及官僚制的特殊性，在理論與實踐之中，都無視新公共管理理論的適用意義。

（三）分析經驗，去粗取精

從經濟發展來看，新公共管理理論是對傳統大政府的福利國家的經濟困境與財政危機的一種糾正與挽救；從文化角度來看，新公共管理理論建立在西方資產階級民主和個人主義的基礎上，對中國這個具有不同文化土壤的國家來說，若不切實際地過分夸大新公共管理理論的效用，實施西方所追崇的模式，就可能會遇到挫折；從意識形態來看，新公共管理理論雖然主要是一種公共管理理論，但卻具有較強的資產階級意識形態色彩，這就要求我們在借鑒新公共管理理論時，必須有所選擇，“取其精華，去其糟粕”。

四、新公共管理理論在我國的實現路徑

我國國內對新公共管理的研究，正如陳慶云所說“ 我國國內學者對新公共管理運動的研究目前仍處于起步階段。多數文章還是以介紹國外研究的現狀為主”。從歷史發展的眼光來看，傳統公共行政理論和新公共管理理論有自身的價值，中國政府所面臨的自身行為非規范化，低法治化和管理能力，管理績效的不理想狀況將成為我們批判地吸收傳統公共行政理論和新公共管理理論的基本立足點。

（一）轉變政府定位，強化政府責任意識

政府定位實際上指的就是政府行政的邊界問題，即政府介入市場、社會的程度問題。長期以來，我們就在不斷轉變政府職能，但這個轉變的過程是個漸進、緩慢的進程。對此，要界定政府的角色和職能，處理好政府與市場、政府與企業、政府與社會、政府與公民個人之間的關系。

新公共管理理論從管理學的角度批判官僚主義，推崇私營機構的管理技術，認為分權、放松規制、委托是醫治公共管理機制江華痼疾的組織原則。我國由于長期實行計劃經濟體制，致使權力過分集中，政府管了許多不該管、管不好、也管不了的事，職責不清、機構臃腫、人浮于事。因此，我國轉變政府職能的關鍵環節是： 還權于企業、社會和公民，實行政企分開，政事分開，政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。

（二）夯實新公共管理理論中國化的基礎，增強社會自治能力

新公共管理實踐是建立在社會具有很強的自治能力的基礎上的，這就需要歸因于新公共管理理論產生于西方國家。西方國家的公民社會發展較早，自治能力也在多年的發展中獲得了極大進步。根據新公共管理的理論設計， 政府雖然還是專門的公共管理機構， 但卻不是唯一的機構， 在政府之外，也應當有一些準自治的、半自治的和自治的機構去承擔公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來， 專心致力于公共政策的制定及監督執行。

作為對比，我國長期處于一種“強政府，弱社會”的狀態，政府涉及社會生活方方面面，社會自治能力較差；同時，傳統官僚文化以“在其位，謀其政，不在其位，不謀其政”使得公民的參與度非常低。近些年來， 陸續出現了一大批非政府組織或其它非營利組織，但是它們中的相當一部分并沒有真正履行自身的應然職能——自治職能，而成為政府的附庸，帶有強烈的官方色彩，呈現“官民二重性”的特點。

在增強社會自治能力上，非政府組織的發展顯得較為迫切，新公共管理理論主張對某些公營部門的私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，政府要扮演好扶持者的角色，通過拓寬資金渠道、提供政策支持、完善監管體制來促進非政府組織的壯大，并由此促進公民社會的發展。此外，還需要非政府組織自身做出努力，提高自省責任感，兩者相結合，真正奠定新公共管理理論中國化的基礎。

（三）更新人才觀，強調人力資源管理

新公共管理推崇彈性人力資源管理，提高在人員錄用、任期、管理及其它人事環節上的靈活性，即打破傳統公務員終身制和按資歷、年限逐級晉升的做法，主張采用私營部門彈性管理制度并按功績制晉升。根據奧斯本和蓋伯勒的觀點，公共部門的試驗已證實了如下的成功：“廣泛的職位分類和工資等級，由市場決定的工資，以績效為依據的工資；根據績效而不是資歷的提升和解雇。”可見，這些私營部門取向的人事改革方案有效改善了公共部門人事制度。

長期以來，我們受傳統行政管理觀念的影響，對人力資源的關注并沒有與它的重要性相匹配，對人員在錄用、任期、工資等環節上較程序化，缺少靈活性。再者，就我國目前的情況來看，大多行政人員的知識和技術水平還遠遠沒有達到現代化管理的要求。因此， 需要進一步規范行政人員的考試和錄用程序， 吸收優秀人才； 嚴格晉升和考核制度， 將考核作為晉升的依據； 加強培訓， 倡導建立學習型組織， 不斷更新與補充行政人員的知識。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕丁煌.西方行政學說史〔M〕.武漢：武漢大學出版社，2004：393.

〔2〕陳振明.評西方的“新公共管理”范式〔M〕.北京：中國社會科學，2000，（06）.

〔3〕國家行政學院.西方國家行政改革述評〔M〕.北京：國家行政學院出版社，1998.

〔4〕張康之.論政府的非管理化--關于“新公共管理”的趨勢預測〔J〕.教學與研究，2007，（07）.

〔5〕〔澳〕歐文·休斯.公共管理導論〔M〕.彭和平，等，譯，北京：中國人民大學出版社，2001.

〔6〕金太軍.公共行政管理學新編〔M〕.上海：華東師范大學出版社，2006.

〔責任編輯：張平凡〕