黨的建設在國家治理體系中的地位和作用

劉家賀

[摘 要]我國的國家治理體系是中國共產黨領導下管理國家的制度安排，黨的建設是其重要組成部分之一，并對整個國家治理體系起到基礎性、決定性的作用，具有重要地位。

[關鍵詞]黨的建設；國家治理；體系

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）09 — 0016 — 02

黨的十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。我國的國家治理體系是中國共產黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排等一整套緊密相連、相互協調的國家制度。其中，黨的建設制度體系是其重要組成部分之一，并對整個國家治理體系起到基礎性、決定性的作用，具有重要地位。

一、國家治理體系是中國共產黨管理國家的制度安排

中國共產黨是我國的唯一執政黨，它在國家治理體系中具有特殊的地位。“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。”〔1〕我國的國家治理體系是在繼承我國歷史文化傳統，適應經濟社會發展的基礎上形成的。在我國，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，民族區域自治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度。這些制度是中國共產黨領導人民長期革命斗爭的成果。早在中國共產黨在即將成為執政黨之際召開人民政治協商會議，制定了具有臨時憲法作用的《共同綱領》，并依據《共同綱領》成立了中華人民共和國中央人民政府，奠定了我國政治制度的基礎。在此基礎上，于1954年召開了第一次全國人民代表大會，制定了《中華人民共和國憲法》，規定人民代表大會制度是是我國的根本政治制度，是我國人民民主政權的組織形式。同時，《憲法》也規定了民族區域自治制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度。這些根本政治制度和基本政治制度構成了我國國家治理的基本框架。特別是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度決定了中國共產黨在國家治理體系中具有重要的地位。這個制度規定了中國共產黨是執政黨，是我國革命和建設事業的領導核心；各民主黨派是參政黨，與中國共產黨長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共；人民政協是各民主黨派、各人民團體和社會各方面代表人士組成的愛國統一戰線組織，其基本職能是政治協商、民主監督和參政議政。鄧小平曾經說過，中國的事情關鍵在黨。一針見血地指明了中國共產黨在當代中國的領導核心地位和作用。

二、黨的建設體系是國家治理體系的重要組成部分

國家治理體系是一整套制度體系，包括與國家治理相關的所有制度機制，內容非常豐富。習近平同志指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”〔2〕黨的建設體系作為國家治理體系的組成部分具有重要地位。

首先，黨的領導核心地位決定了黨的建設體系在國家治理體系中的重要位置。中國共產黨是當代中國的領導核心，黨的領導地位毋庸置疑。黨的領導核心地位主要體現為黨的總攬全局、協調各方的領導核心作用，黨通過從群眾中來到群眾中去的一整套領導原則和方法，集中體現人民群眾的利益和意志，動員和組織群眾，帶領群眾去實現革命和建設的目標，黨通過政治領導、思想領導和組織領導，實現對整個國家政治、經濟、文化生活的各個方面的領導。黨的建設的許多內容，也是國家治理的內容。也就是說，黨的建設不僅僅是黨的自身的問題，也是直接關系到國家治理的全局問題。“治國必先治黨”講的就是這個道理。

其次，黨組織在政府機構和社會組織中發揮的作用決定了黨的建設體系在國家治理體系中的重要位置。在我國，企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都成立了黨的基層組織。黨章的規定街道、鄉、鎮黨的基層委員會和村、社區黨組織，領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權；國有企業和集體企業中黨的基層組織，發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作；非公有制經濟組織中黨的基層組織，貫徹黨的方針政策，引導和監督企業遵守國家的法律法規，領導工會、共青團等群眾組織，團結凝聚職工群眾，維護各方的合法權益，促進企業健康發展；實行行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，發揮政治核心作用；實行黨委領導下的行政領導人負責制的事業單位中黨的基層組織，對重大問題進行討論和作出決定，同時保證行政領導人充分行使自己的職權；各級黨和國家機關中黨的基層組織，協助行政負責人完成任務，改進工作，對包括行政負責人在內的每個黨員進行監督；在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織的領導機關中，成立黨組，發揮領導核心作用。這些規定及其在實踐中的貫徹落實，使黨組織在全社會廣泛覆蓋，黨的領導得到了充分的體現。

再次，黨管干部原則決定了黨的建設在國家治理體系中的重要位置。黨管干部的原則是中國共產黨長期堅持的一項重要原則，是黨和國家干部管理制度的根本原則，主要是指各級黨委堅持貫徹執行黨的干部路線、方針和政策，嚴格按照黨的原則選拔任用干部，并對各級、各類干部進行有效管理和監督，由黨的組織部門來實施干部的選擇、使用、調動和日常監督，由黨來決定干部的使用。這樣的原則也就決定了不論是黨委系統的干部，還是政府系統的干部選拔、使用，從根本上說都是由黨委決定；黨通過管理干部保證權力掌握在忠于黨的人的手中，保證黨的路線方針政策能夠由忠于黨的人來貫徹落實。中國共產黨治國理政主要是依靠黨的干部貫徹落實，提高國家治理體系和治理能力現代化關鍵是提高干部素質和執政能力。因此，“治國必先治黨，治黨必須從嚴”、“從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏”，只有從嚴治吏，建設高素質的干部隊伍，才能實現黨的治國理政目標。

最后，部分黨的機關同政府機關的合一性決定了黨的建設在國家治理體系中的重要位置。在我國，存在部分黨委機構直接間接行使國家管理職能和黨委系統機構與國家機構合署辦公的現象。黨委系統的改革領導小組、財經領導小組、社會管理綜合治理委員會等機構都設立常設的辦公室，在日常工作中發揮管理國家的職能。黨的紀律檢查委員會機關和監察部、對外宣傳辦公室和政府系統的新聞辦公室都是合署辦公，一套機構、兩塊牌子。這種黨的機構同政府機構的密不可分的合一性，決定了黨的機關、黨的建設體系在國家治理體系中的重要位置。

三、黨的治國理念引導著國家治理體系的方向

中國共產黨是執政黨，黨的治國理念引導著國家治理體系的方向。我國歷史上有重視“教化”和“人治”，強調“德法并用”的傳統，對國家治理有很大影響。中國共產黨在奪取政權的革命斗爭中形成的按照上級領導的要求辦、按照黨的政策辦的慣性，在成為執政黨后依然存在并擴大為管理國家主要方式，有事找黨委、依靠黨的政策辦事的習慣和定勢，是我國80年代前“人治”的必然結果。鄧小平在總結了中國共產黨治國理政經驗教訓后，深刻認識到“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”，“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨高度重視”〔3〕這個認識為依法治國和制度建設奠定了基礎，促成了由“人治”向“法治”的轉變。改革開放以來，中國共產黨不斷破除妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，把法治作為治國理政的基本方式，發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。黨的十八屆三中全會堅持把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，是中國共產黨治國方略的新提升，再次詮釋了黨的治國理念對國家治理的主導作用。

中國共產黨倡導的核心價值觀對國家治理體系也具有引導作用。一定的社會歷史文化生態環境形成一定的價值體系，這些價值體系構成了國家治理體系吸收社會各類需求的準則和規范，能夠有效整合社會意識，使社會系統得以正常運轉、社會秩序得以有效維護，這也是國家治理體系的重要方面。正處于現代化轉型期的中國，在各種思想匯集的潮流中，面對拜金主義、享樂主義、極端個人主義等極端思想對社會價值共識的消解，中國共產黨在全社會倡導社會主義核心價值觀。在改革開放30多年的艱辛探索中，中國共產黨創造了中國特色社會主義道路、理論、制度體系，以中國共產黨的價值體系引領思想潮流，整合社會資源，動員機制創新力量，促進國家治理體系更加有效運轉，社會主義核心價值觀對國家治理體系的導向作用日益凸顯。

四、黨的執政水平決定國家治理體系的構建

黨的執政水平和執政能力的提高是國家治理體系的重要保證。推進國家治理體系和治理能力現代化是中國共產黨在新時期提出的重大歷史任務，實現這個任務是對黨的執政水平和執政能力的考驗。只有提高黨的執政能力，國家治理體系才能更加有效運轉。改革開放以來，中國共產黨開始以全新的視角思考關于如何治理好世界上人口最多的國家這個問題，強調不斷提高黨的執政能力，明確提出“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。”〔4〕要實現這一目標最關鍵的還是取決于中國共產黨自身建設，取決于黨是否有能夠駕馭全局的高超的執政能力。因此，必須不斷地加強黨的建設，只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把全體黨員和黨的各級干部思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，國家治理體系才能逐步地建立起來、更加有效地運轉起來。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕習近平.完善和發展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化〔N〕.人民日報，2014-02-18（01）.

〔2〕習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來.〔N〕.人民日報2014-01-01（02）.

〔3〕鄧小平文選（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1992.

〔4〕習近平.完善和發展中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化〔N〕.人民日報，2014-02-18（01）.

〔責任編輯：張 港〕