我國耕地保護制度現狀及發(fā)展方向分析

張行宇 楊立

摘要

回顧了我國耕地保護制度發(fā)展的過程，并將其劃分為啟動階段、確立階段、發(fā)展階段和完善階段；并從耕地承包經營、基本農田保護、耕地占補平衡、土地用途管制和土地整治制度對現有耕地保護制度體系進行了分析；最后，從耕地保護的目標、制度、模式、主體和監(jiān)管方式等方面對我國耕地保護制度的未來發(fā)展方向進行了討論。

關鍵詞耕地；耕地保護；制度；演變

中圖分類號S28；F301.0文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）28-09959-03

Analysis on Status and Development Direction of Arable Land Protection System in China

ZHANG Xingyu1， YANG Li2

（1. Xiaogang Village， Fengyang County， Anhui Province； Fengyang， Anhui 233124； 2. Research Center for Rural Economy in Beijing， Beijing 100192）

AbstractThis paper reviews the development process of Chinese farmland protection system， and is divided into startup period， established period， development period and the consummate period. The arable land contractual management， basic farmland protection， balance of arable land， land use control and land consolidation system on existing farmland protection system were analyzed. Finally， in terms of arable land protection goals， systems， models， methods and regulatory body， the future direction of arable land protection was discussed.

Key wordsArable land； Arable land protection； System； Evolution

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”是我國的基本國策，我國已經實行了最嚴格的耕地保護制度，但耕地數量快速減少和質量降低一直存在。當前我國耕地保護面臨著4大壓力：一是糧食安全的壓力。二是經濟發(fā)展和城市化的壓力，盡管現行《土地管理法》通過以耕地轉用審批和土地征收為手段，嚴格控制建設用地供給，但建設占用耕地依然突出，2012年全國因建設占用耕地為25.94萬hm2。到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達到60%，必然會帶來城鎮(zhèn)、工業(yè)和基礎設施用地量的進一步擴張，將進一步加大耕地保護與城鎮(zhèn)建設的矛盾。三是耕地質量下降的壓力，我國耕地質量等別總體偏低，據《我國耕地質量等級調查與評定》，約60%的耕地低于中等級別，質量高的耕地主要分布在東部經濟發(fā)展速度較快的地區(qū)。四是生態(tài)環(huán)境惡化的壓力，我國耕地受污水灌溉污染、固體廢棄物存占地、洪澇、沙化等人為、自然損毀嚴重[1]。

綜上，未來耕地保護的任務會更加嚴峻，國家也深深意識到這一危機，先后提出了進一步加強耕地保護的戰(zhàn)略思想和路徑，中共十八大報告指出，要健全最嚴格的耕地保護制度，建設生態(tài)文明。新時期下，對現有耕地保護制度進行梳理，并提出新的耕地保護方向十分必要。

1 我國耕地保護制度演變歷程

新中國成立初期，我國已經形成初步的耕地保護思想，并進行了一些耕地保護的行動，如1949～1962年的“誰開誰有”的開墾政策、“農業(yè)學大寨”及“以糧為本”都產生了較大的影響，在一定程度上，也樹立了國人的耕地保護理念。改革開放后，我國的經濟建設和土地開發(fā)進入一個高潮時期，與耕地保護相關的管理機構和一系列法律、政策相繼成立和頒布。該研究以改革開放為時間起點，對此后我國的耕地保護制度發(fā)展進行了梳理和分析。

1.1 耕地保護制度的啟動階段（1978～1985年）

1978年召開的十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕，這一階段是家庭聯產承包責任制和市場經濟建立與發(fā)展的初期。這一時期，我國的土地管理機構不統(tǒng)一，1982年以前，實行的是城鄉(xiāng)土地分割、用地部門分散管理的體制[2]；1982年以后，農業(yè)部成立了土地管理局，形成了農村土地由農業(yè)部管理，城市土地由建設部管理的格局。隨著經濟社會的不斷發(fā)展，各項基礎設施建設的陸續(xù)展開，資本不斷積累，導致了建設占用耕地。由于經濟發(fā)展水平較低，所需建設占用耕地不是集中爆發(fā)，再加上實行的家庭聯產承包責任制，大大激發(fā)了農民的生產積極性，提高了糧食產量，使得耕地減少的問題不是十分突出。這一時期，專門的耕地保護的法律法規(guī)沒有確立，有關耕地保護的規(guī)定散見于中央政府的相關文件和政策中。

1.2 耕地保護制度的確立階段 （1986～1996年）

這一階段，我國處在有計劃的商品經濟向市場經濟過渡時期，經濟社會快速發(fā)展帶來日益旺盛的用地需求，耕地保護逐步受到重視。1986年8月1日國家土地管理局正式成立，標志著我國開始有了加強耕地保護的專門機構，同時開始實施《土地管理法》。自《土地管理法》頒布以來，出臺了各項法律和規(guī)章制度來嚴格控制占用耕地，我國耕地面積數量的減少開始受到控制，趨勢變緩。然而，1991年以后，隨著進一步的改革開放和各地市場經濟的搞活和發(fā)展，普遍形成“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產熱”，又由于農業(yè)結構調整和非農產業(yè)建設用地、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，對耕地的需求量增大，耕地占用和轉用規(guī)模也增大，因此，在這一時期，耕地減少數量開始出現上升趨勢。

1.3 耕地保護制度的發(fā)展階段（1997～2002年）

這一階段耕地保護制度的標志是土地用途管制、耕地占補平衡、啟動用地計劃和規(guī)劃階段。1991～1994年耕地面積迅速減少，使得耕地保護問題引起了政府的高度重視。1997年3月14日全國八屆人大五次會議修訂《刑法》，增設了“破壞耕地罪”、“非法批地罪”和“非法轉讓土地罪”；1997年4月15日中共中央、國務院發(fā)出了《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，指出“保護耕地就是保護我們的生命線”，要求采取治本之策，“進一步嚴格建設用地的審批管理”，“對農地和非農地實行嚴格的用途管制”；1999年2月24日國土資源部發(fā)布了《土地利用年度計劃管理辦法》和《建設用地審查報批管理辦法》。這一時期，我國基本農田保護區(qū)調整劃定工作基本完成，對于耕地資源占用在很大程度上得到了有效的控制。

1.4 耕地保護制度的完善階段（2003年至今）

隨著改革開放進入到深水區(qū)，不少地方受短期利益的驅動，設立了數以千計的開發(fā)區(qū)，出現“劃而不用”或者用地效率極低等現象，占用大量耕地甚至基本農田[3]。2004年國務院頒布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，部署加強和改進土地管理工作。要求切實保護基本農田；嚴格執(zhí)行耕地占補平衡制度；強化耕地保護和土地管理責任制，進一步明確土地管理的權力和責任，地方各級政府要對本地區(qū)耕地保有量和基本農田保護面積負責；抓緊建立耕地保護責任考核體系，把保護耕地作為考核政績的重要內容；嚴格土地管理責任追究制度。

由于從事糧食種植的收益較低，大量農村勞動力都選擇了出外打工，致使一些耕地經營效果下降甚至撂荒現象，這直接影響到了耕地保護和糧食安全。于是，中央政府開始轉變原來單一行政管制，從統(tǒng)籌全局的角度來考慮耕地保護的問題，不再是原來就耕地來抓耕地保護，而是從“三農”的大視角來實現耕地保護。具體體現在，連續(xù)多年出臺和“三農”相關的中央一號文件，從糧食種植和農機具補貼、加強水利等基礎設施建設、建立糧食收購價格機制等方面來促進耕地保護。

2 我國現有耕地保護制度體系

改革開放以來，我國出臺了多項法規(guī)、政策，已形成相對完整的耕地保護制度體系，形成了以《土地管理法》、《農村土地承包法》和《農業(yè)法》為核心，耕地承包經營、基本農田保護、土地用途管制、耕地占補平衡、土地整治以及其他構成的耕地保護制度體系。

2.1 耕地承包經營制度

耕地經營制度經歷了土地承包制、土地租賃制和物權制3個階段。物權制階段的標志性事件是1995年國務院頒布的《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中進一步確定延長承包期“30年不變”，規(guī)定農戶對所承包的耕地在承包期內擁有繼承權。2003年1月1日起實行的《農村土地承包法》對承包經營權的主體、期限、保護、流轉等作了明確的規(guī)定。2007年10月1日施行的《物權法》將物權分為所有權、用益物權、擔保物權、占有權，其中用益物權包括土地承包經營權等。自此，耕地的承包經營權得以確認。同時，積極開展耕地承包經營的確權頒證工作，對耕地承包經營權進行了等級保護。

2.2土地用途管制制度

土地用途管制是國家為保證土地資源的合理利用以及經濟社會的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調，通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的一項制度[4]。新《土地管理法》在總則第4條規(guī)定“國家實行土地用途管制制度》”。改變了之前我國實行的分級限額審批用地制度不能有效控制地方政府采取“化整為零”或“下放土地審批權”等辦法非法批地和用地，不能按照土地利用總體規(guī)劃確定用途進行管制，導致農用地特別是耕地大量轉變?yōu)榻ㄔO用地。土地用途管制制度具有法律效力和強制性2個特點。其主要內容一是土地用途管制的基礎是土地分類；二是實現土地用途管制的依據是土地利用總體規(guī)劃；三是實施土地用途管制的關鍵是農用地轉用審批。

2.3基本農田保護制度

《土地管理法》第34條規(guī)定：國家實施基本農田保護制度。1999年1月1日施行的《基本農田保護條例》第2條規(guī)定：基本農田是指按照一定時期人口和社會經濟發(fā)展對農產品的需求，依據土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。基本農田保護區(qū)是指為對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特殊耕地保護區(qū)域。其主要內容如下：一是劃定基本農田保護區(qū)；二是基本農田的保護；三是基本農田保護的監(jiān)督和管理。

2.4耕地占補平衡制度

《土地管理法》第31條規(guī)定，“國家實行占用耕地補償制度”，具體規(guī)定“非農建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地”。在實際工作中稱其為“耕地占補平衡制度”。其主要的工作內容是：一是明確責任，落實耕地占補平衡的法定義務；二是采取有效措施，把補充耕地落到實處，具體是建立建設項目補充耕地與土地開發(fā)整理項目掛鉤制度，建立補充耕地儲備制度，做到建設占用耕地先補后占，抓好補充耕地資金的落實；三是加強督促檢查和監(jiān)測，確保占補平衡措施的落實。

2.5土地整治制度

自從1999年實施的《土地管理法》，提出了“國家鼓勵土地整理”。近年來，這一概念在不斷發(fā)生變化，如“土地開發(fā)整理”、“土地開發(fā)整理復墾”等，最終形成了“土地整治”這一概念。土地整治是對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行治理，對生產建設破壞和自然災害損毀的土地進行恢復利用，以提高土地利用率的活動，包括農用地整理、土地開發(fā)、土地復墾、建設用地整治等[5]。其在目標上，已由單純的補充耕地向建設性保護耕地轉變；在內涵上已由增加耕地數量為主向增加耕地數量、提高耕地質量、改善生態(tài)環(huán)境并重轉變。土地整治的意義從耕地保護的角度在于：一是能夠為“堅守耕地紅線”做貢獻；二是耕地的數量與質量并重管理，提高生產能力；三是發(fā)揮耕地的生態(tài)功能[6]。

綜上，我國實行耕地保護制度以來，依然是行政控制為主，中央政府對耕地實施全面嚴格的計劃管制，耕地保護的成效得到強化，農民承包經營耕地的權益得到保障，但耕地保護的經營主體的作用、財稅等經濟管控的作用沒有充分實現。

3 我國耕地保護發(fā)展方向

新時期，在進行現代農業(yè)和全面建設小康社會的國家目標下，農業(yè)經營規(guī)模和方式也發(fā)生了徹底的變化，由過去單一、小規(guī)模的家庭經營方式轉變成為多樣化、大規(guī)模的專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶。然而，經營者追究效益最大化的目標沒有改變，過去單一依靠化肥、農藥等方式提高產量的方式沒有變化，給原本遭受污染嚴重的農業(yè)生態(tài)環(huán)境敲響了警鐘。未來一段時期，我國耕地保護的目標、保護制度、保護模式、保護主體和監(jiān)管方式都應順著農業(yè)生產力和生產方式的發(fā)展而改變。

3.1耕地保護目標

改變過去保護耕地為保障糧食安全的目標，充分發(fā)揮耕地的資源和資產屬性，將耕地的生產功能、生態(tài)功能并重，突出其社會保障和維護城市發(fā)展空間等功能[7]。建立“一個核心，三個基本點”的耕地保護目標體系。其中，“一個核心”是重視耕地的數量和質量保護，立足自給，保障國家糧食安全。“三個基本點”是：將耕地作為構建國土生態(tài)安全格局中的重要組成部分；保護農民耕地承包經營權和發(fā)展權等基本權益；將耕地尤其是基本農田作為阻隔，促進城市有序和組團發(fā)展。

3.2耕地保護制度

改變過去完全依靠行政控制的制度，建立“行政+經濟”的耕地保護制度，繼續(xù)完善現有行政控制體系，并逐項落實。探討通過經濟手段來提高耕地保護的效率。一是放開農產品價格管控，建農產品價格市場化機制，通過農產品價格的提升來提高耕地的生產價值，進而促進農民等經營主體保護耕地的積極性。二是建立耕地生態(tài)補償機制。三是賦予農民對耕地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。

3.3耕地保護模式

從耕地建設和生產經營的角度，以提升耕地的功能和耕地經營效益為目標。結合不同地區(qū)的實際情況，因地制宜，探索不同的耕地保護模式，如經濟發(fā)達地區(qū)、糧食主產區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、都市郊區(qū)等各自不同的模式。如北京市的耕地保護，應結合水土資源緊缺、生態(tài)環(huán)境惡劣的實際情況，重點突出耕地保護的生態(tài)功能，發(fā)展節(jié)水型農業(yè)；同時，發(fā)揮其大都市郊區(qū)的優(yōu)越性，發(fā)展休閑觀光、“農家樂”等服務型農業(yè)，既提高了耕地經營的經濟效益，又給人們提供了休憩和游玩的空間[8]。

3.4耕地保護主體

中共十八大及其三中全會明確要求培育新型農業(yè)經營主體，不同的農業(yè)經營主體對耕地經營的方式和耕地保護的理念均不相同。應改變原有中央政府為主導、地方政府配合、經營農戶游離的耕地保護主體結構，建立中央政府頂層控制、地方政府落實、經營主體積極參與的主體結構。充分發(fā)揮耕地保護實際經營主體的主觀能動性，樹立其保護耕地的觀念，建立其參與耕地保護的機制。

3.5耕地保護監(jiān)管

目前，我國已經初步建立耕地管理的數據庫和監(jiān)督機構，但信息的全面性和有效性仍有欠缺，耕地保護監(jiān)督機構缺乏基礎。需要對現有耕地保護監(jiān)管機制進行健全，一是在第二次土地調查和土地確權的基礎上建立統(tǒng)一的信息管理平臺，該平臺應包含耕地的空間位置、權屬、質量，規(guī)劃用途、承包期限等信息，同時做到及時更新。二是積極吸納村民，建立村一級的耕地保護監(jiān)察小隊，并受縣級國土部門或農業(yè)部門管轄，與縣國土執(zhí)法大隊、國家土地督察局形成完整的耕地監(jiān)管機構。

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