論科研事業單位全面預算管理障礙和對策

●蘇美鶯

論科研事業單位全面預算管理障礙和對策

●蘇美鶯

在科研事業單位的整體經濟活動中，全面預算無疑起著關鍵作用。然而目前科研事業單位全面預算無論是在運行效果還是推行措施上都存在著諸多問題，因此，新時期下的科研事業單位，如何理性面對全面預算管理工作中的障礙，積極探尋適合解決問題的對策，是非常重要的課題。

科研事業單位 全面預算 管理障礙

引言

全面預算管理是指科研事業單位為了實現經營目標以及已定戰略規劃，以預算的方式對所有的經濟活動、籌資活動等進行的合理規劃與科學分析和預測，并通過規劃、分析與預測對科研單位所有活動進行調整、控制以及考核的過程。全面預算管理不但可以幫助科研事業單位完善內部治理結構，幫助單位實現有效控制與有效監督，還可以提高科研事業單位的綜合管理水平。應該說目前很多科研事業單位都建立了與自身發展相匹配的全面預算管理體系，然而就具體的運行效果而言并不盡如人意，全面預算管理體系在實踐運行的過程中存在著諸多障礙，而如何理性面對這些障礙，從科研事業單位實際出發，積極探尋解決問題的方法與對策，成為了擺在諸多事業單位面前的重要課題。

一、科研事業單位全面預算管理工作中的障礙分析

（一）單位負責人及課題項目負責人對全面預算管理的認識不夠

現階段，在我國科研事業單位中，單位負責人往往會忽視其預算管理工作，簡單的認為預算管理只是財務部門的工作，并沒有把預算管理工作與單位的各項日常工作緊密地聯系在一起，更沒有把預算管理工作上升到管理工作的層次，這樣致使預算管理工作得不到其應有的重視，還使各個部門間的配合并不是那么的默契。

某些科研事業單位的內部，還存在著一些財務觀念十分淡薄的工作人員。他們簡單地以為科研事業單位的科研經費都是自己努力爭取的，自己可以隨心所欲的去支配，不用去考慮財務部門，因為財務部門僅僅是負責記賬、管錢的。

由于科研事業單位的負責人對《預算法》的片面理解，導致了在實施預算管理時，所有有關預算編制的工作都由財務人員全權負責，出現了單位內部對于預算管理“閉門造車”的尷尬局面。而且，還由于科研事業單位的財務人員對于預算管理的基本信息掌握的并不是特別的全面，他們對于單位的資金獲取量也不是那么的了解，因此為了保險起見，財務部門的有關人員在做預算管理工作時，僅僅是在往年預算數據的基礎之上，稍作增加，只簡單地進行保守預算。

從另一個方面來講，由于科研單位的課題項目尚未簽定合同，經費難以預算。在對整個科研項目進行管理的過程中，事業單位內的各個部門只是從自己切身的利益出發，并沒有形成一個整體的、統一的效益目標。比如說，科研管理部門認為自己的工作僅僅是項目的申報、立項，他們只關心申報項目的命中率，不管經費的使用情況；項目課題組則認為自己的工作僅僅是負責課題的選擇、項目的設計、實施和資源的開發等活動，他們對如何獲取項目經費比較重視，而就經費的使用效益以及其合理性合法性，往往不管不問；而財務部門的人員僅僅是將收到的各種各樣的單據進行保守的會計核算，他們不但不熟悉項目實施的進展情況，而且還不了解科研資金的運用情況和籌集途徑，更不用說監督和綜合管理單位年度項目的經費使用情況了。單位內部三大部門間缺少必要的協作與溝通，不僅導致了經費管理與項目管理之間的嚴重脫節，而且還無法通過經費管理去控制項目的實施進展情況。

（二）科研事業單位全面預算管理體系不健全

1.預算編制不合理。在科研事業單位申報立項項目時，項目課題組的成員僅僅是意愿編制或者是憑借主觀經驗進行經費預算。而財務部門由于缺乏對申報立項項目的了解與認識，無法對項目經費預算做出合理的、科學的判斷，致使有關的財務管理制度，往往只是個形式而已，經費預算形同虛設，根本沒有有效的辦法去確切地反映項目所需資金的數額，導致實際支出的金額與預算金額之間存在較大的差異。

2.預算支出過程缺乏控制性。課題負責人手握科研經費，在經費到位后，他們首先扣去留成的部分，再把余下的部分經費，按照自己課題組的需求自由支配。而財務部門只能去審核每一筆支出的規范性、合理性和合法性，無法深入地去了解整個項目中的各類支出的比例是多少，因此就無法進行預算管理，結果經常出現在實際支出的項目中，支出數額最為龐大的是會議費和日常差旅費，而一些材料費、設備費等所占資金花銷的份額較小的情況。

（三）全面預算編制方法與流程存在很大欠缺

1.預算編制的方法不科學。目前，在我國科研事業單位內進行的預算編制，一般都是使用“基數法”。具體的就是指按照上一年的支出情況，配合著預期的下一年的需求，然后在上一年支出的基礎之上，進行簡單的修改，這樣就形成了今年的預算編制。這樣，預算的基數是常年不變，會把上一年中不合理的、不正當的支出原封不動地帶到下一年度中去，形成一種與實際支出大相徑庭的不良局面。同時，單位內部財政撥款中關于事業費的預算也是按照這種基數法進行的，其缺點也是顯而易見的。

預算編制方法的不科學還表現在沒有充足的編制時間上，在短時間里，倉促編制出的預算，根本沒有時間去進行周密而又詳盡的預計與測算，可想而知，其預算結果肯定不是那么的準確。現階段，在我國的科研事業單位內，有很大一部分單位并沒有在其內部進行有效地編制財務收支預算。倘若有某些單位實施了預算管理，那么其往往是利用年底相對比較清閑的時間，兩三天就完成了編制工作。不僅時間倉促，編制的方法簡單；而且還沒有進行反復的預計與測算，在這種情況下編制出來的預算，根本沒有什么可操作性，僅僅是個擺設而已。

2.預算編制的流程欠缺。在科研事業單位的內部，科研項目的經費由課題負責人負責，單位內的各級領導全權把經費的支配權交予了各個課題負責人，這樣單位領導便放松了對經費的監督和管理。而資金的預算管理實際上就是對于支出的一種事前控制，沒有恰當可行的預算編制流程，不僅會導致無法進行預算工作，而且還會給單位的會計核算工作帶來相當大的壓力。雖然在某些單位內有相應的規章制度，但是，對于預算編制方面的管理制度缺乏其可行性，并沒有建立相應的考核體制與制衡機制，根本不存在有關項目經費管理的具體內容，因此，預算編制流程形同虛設。

（四）全面預算考核制度不完善

科研事業單位內部的預算考核制度可以根據其預算情況，設定下一年的資金分配比例，以此來確保單位的資金都可以得到最有效的利用，維護單位財務管理，提高資金的使用效率。雖然預算考核制度有種種優點，但并沒有引起科研單位足夠的重視，在單位內部并沒有預算考核制度，或者設有其制度，但是隸屬于財務部門，讓財務部門有關人員進行兼職的測算，并沒有實現預算考核制度的獨立性。

按照有關的規定，科研經費的預算考核應該對于不同課題項目分別進行預算考核。而有些單位為了省時省力，把任何課題項目的經費統統按照課題主持人來進行預算考核；還有的單位僅僅由科研人員憑借自己多年的工作經驗或者是自己的主觀臆斷進行預算考核，這都給我國科研事業單位進行全面的預算管理帶來了巨大的難題。

二、科研事業單位全面預算管理體系有效運行的方法和對策

（一）提高認識，轉變觀念

預算管理，從其本質上來講，就是通過資金預算的手段去代替管理機制，慢慢地使預算變成一種自主的、自動的、新型的管理機制。因此，財務部門不僅需要加強自身對預算管理知識的學習，而且還應該在預算管理中起到橋梁的作用，對下進行宣傳教育，對上進行呼吁其理念，努力使預算管理得到單位同事和領導的支持。

1.加大宣傳，提升預算管理的知曉率。科研單位內部可以大力地宣傳有關預算管理的法律法規以及相應的政策方針，舉辦各種各樣的學習班，設置獎勵制度，調動科研人員參加培訓學習的積極性，使其自覺地遵守并執行相關的規定，進行合理、合法、高效的預算管理，在保證資金安全使用的情況下，努力提高資金的使用率。

2.加強溝通，提高預算管理的水平。溝通可以拉近財務部門與科研人員的距離，不僅可以使財務人員更加地了解科研工作的進展與性質，深入到科研工作一線；而且還可以營造和諧的財務環境，使財務工作得到科研人員的理解與支持。財務人員與科研人員頻繁的交流與溝通，可以使財務人員切身地從科研人員的角度去考慮問題、解決問題，有的放矢地進行預算管理的工作。

（二）采取科學的全面預算編制方法

1.建立切實可行的預算編制程序。預算編制是保證預算質量的重要舉措之一，也是一項重要的經濟管理工作，所以，建立操作性強的預算編制程序，勢在必行。進行預算編制不僅需要財務部門的配合，而且還需要各個業務部門積極地響應，它是一個系統工程只有通過嚴密的論證，才能實現最終的成功。

2.采用零基預算法。零基預算法是一種新型的預算方法，它與基數法最大的不同在于，基數法是在上一年支出情況的基礎之上，預算下一年的支出情況；而零基預算法則是根據將要發生的經濟業務，并對每一項經濟業務進行逐項的預算。零基預算法的優點是拋開了上一年度中不合理的支出，保證了重點支出的資金量，按照優先級次將項目進行排列，以此來提高資金的利用率。

3.保證預算編制有充足的時間。想要保證預算編制具有良好的質量和操作上的可行性，充足的編制時間是其最基本的要求。只有預留出了足夠的時間，有關人員才可能將所有預計發生的情況都考慮在內，才能細致全面地進行預算編制工作，并且還可以保障預算的可行性和全面性。

（三）提高全面預算的約束力和控制力

科研事業單位的領導班子需要根據本單位的實際情況，在重視經費管理的基礎之上，制定出一套較為完善的經費管理辦法，不僅要在預算方案中明確使用的原則、辦法、范圍、審批手續等，而且還要因地制宜地修訂那些與現實不太相符的管理規定，使其既不違背有關的法律法規，又可以方便科研工作的順利進行。

同時，各部門之間還要不斷地完善預算管理制度，嚴格規定科研項目申報、經費的使用、項目的實施等方面的工作，并且還要注意制度方案的可操作性與專業性，使科研人員、經費管理人員、項目管理人員有章可循，有法可依。

（四）建立健全全面預算考核與管理機制

在科研事業單位的內部建立健全預算考核制度，加強對預算工作的監督與執行力，對資金的使用情況進行有效的管理，不斷地提升單位資金的安全性和績效性。在科研單位內部制定相應的預算考核體制，不但可以監督資金使用的全過程，讓單位的審計、監察等部門積極地參與到監督資金使用的工作中去；而且還有利于建立專項經費財務審計制度和制約監督機制，對單位的資金進行多角度、全方位的監督。

在單位內部建立健全預算的管理機制，綜合評審項目實施的全過程，在項目預算執行過程中的各個課題負責人、課題支出的責任人之間建立起約束機制，使其相互制約，并對具體的執行行為進行有效的監督與制約。對于單位的資金使用效益問題，需要建立課題項目資金使用效益的管理機制，完善內控機制，使單位內部的課題資金得到最有效的利用；并且結合預算的完成情況，把資金效益管理體制與基本科研經費預算體制結合起來，以便于最大限度地提高資金的績效性。

結語

雖然在我國科研事業單位內部，預算管理體制還存在著各種各樣的問題，但是，只要科研事業單位積極地應對，努力轉變思想觀念，采取科學的全面預算編制方法，提高全面預算的約束力和控制力，建立健全全面預算考核與管理機制，就會使預算管理工作得到全面的發展，并在我國科研事業中發揮其巨大的促進作用。

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（作者單位：福建海洋研究所 福建廈門 361012）

（責編：紀毅）

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1004-4914（2014）03-124-02