試論土地利用總體規劃的公眾參與性

□郭中卿

（山西中勤測繪有限責任公司,山西太原030009）

試論土地利用總體規劃的公眾參與性

□郭中卿

（山西中勤測繪有限責任公司,山西太原030009）

從1986年我國頒布第一部《中華人民共和國土地管理法》開始，我國的第一輪土地利用總體規劃開始編制。至今，我國土地利用規劃已經走過將近30年，現已完成了三輪的土地總體規劃編制工作，本文將從公眾參與在土地利用總體規劃中的現狀及其應發揮的作用分析，提出逐步加強完善土地利用總體規劃的公眾參與性的一些建議。

土地利用規劃；公眾參與

土地利用總體規劃是土地管理工作的綱領性文件，也是實施土地用途管制的基本依據。由于在規劃編制過程中公眾參與不充分導致土地利用總體規劃不夠科學、可行，各方利益主體與公共利益有沖突，使規劃在實施過程中出現難以執行或執行不到位的情況。為加強土地利用總體規劃的前瞻性、科學性、可實施性，在規劃整個編制過程中應加強公眾參與性，完善公眾參與的程序。

1.土地利用總體規劃的發展與公眾參與性

土地利用總體規劃是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制的最重要的依據，是加強土地管理，充分發揮土地宏觀調控作用的一項重要手段，自1986年至今，我國先后進行了三輪土地利用總體規劃的編制工作，在土地利用總體規劃編制過程中公眾參與這一使規劃成果更客觀、科學的重要措施逐漸得到重視，同時也發揮了其重要的作用。

第一輪土地利用規劃編制背景在實行有計劃的商品經濟條件下，為“八五”計劃提供土地保障。第一輪土地規劃成果初步建立了土地規劃的功能體系及相關模型，使土地管理工作邁出了重要一步，將土地管理工作思路由傳統管理轉化為規劃為先、規劃為綱的管理方式，首次提出了規劃引領土地管理模式這種思路，并引導了近十年的土地管理利用工作。本次規劃編制過程中公眾參與性并沒有被作為一項重要工作內容提出，在編制過程中忽視了公眾參與性，使規劃成果在后期土地管理利用工作中與實際建設項目脫節，未充分發揮其規劃為綱的作用。

第二輪土地利用規劃編制背景是在1997年、1998年出臺和修訂相關法律后，明確了土地利用總體規劃的法律地位，同時為配套“九五”計劃編制的。本輪土地規劃強調了耕地和基本農田的保護，突出土地利用分區管制，控制建設用地規模。第二輪規劃有利地促進了耕地特別是基本農田保護目標的落實，有效地規范了城鄉建設用地。公眾參與性在第二輪規劃中已體現出其作用，但公眾參與的地位、程序及范圍有很大的局限性，對城市經濟發展建設未進行充分有效地調查論證，未實施有效的、深入的公眾參與程序，使規劃成果在實際運用過程中缺乏一定的指導性，最終導致國民經濟發展必須的建設用地得不到保障，各地未批先建、違法建設用地數量增多，很多城市出現有用地指標，無用地空間的現象。

第三輪土地利用規劃編制工作已完成，在前兩輪的土地利用規劃中，主要是自上而下的土地規劃策略，土地利用規劃的各方利益參與者較少，因此這也是前兩輪土地利用規劃未得到很好的實施以及實施中出現問題的重要原因之一，因此在第三輪土體規劃利用規劃中，土地規劃與城市規劃、村鎮規劃、各個行業、部門的規劃相協調，通過土地規劃解決供需矛盾，合理規劃布局，加強協調統籌各行、各業、各區的用地。公眾參與性被提到重要位置，逐步完善程序，在規劃編制過程中發揮了其重要作用。

2.發揮公眾參與在土地利用總體規劃中的作用

2.1 促進土地節約集約利用

規劃是綱，科學的規劃可以引導土地的節約集約利用，而深入扎實做好公眾參與是做好科學規劃的重要因素之一，也使節約集約用地這一政策落到實處。在規劃整個過程中運用好公眾參與這一手段，會使規劃更科學、可行。現在很多地區面臨著一個凸顯的矛盾，平川地區占土地總面積比例較小，但平川地區承載著地區賦予它的功能卻很多，既要保證耕地尤其是基本農田的種植功能，還要保證城市、建制鎮和企業的穩步發展。而要解決好經濟發展與農用地保護，企業發展與生態保護這些凸顯的矛盾，做好公眾參與是編制科學規劃的重要手段之一，科學的規劃能更有力地引導土地節約集約利用。公眾參與有利于兼顧各方利益群體，征求各方意見，集思廣益，在此前提下統籌規劃，建立不同的規劃空間調控體系，合理利用土地資源，落實用途管制，真正做到節約集約用地。

2.2 構建和諧社會、維護群眾權益

土地規劃是對未來土地利用的一個綱領，各方利益主體均需按照規劃進行生產建設，若規劃在編制期間未充分征求各方利益主體意見，夯實民眾意志，規劃在后期實施過程中會激發矛盾，使規劃難以實施。在規劃編制中要積極調動民眾的參與積極性，不僅能夠平衡各利益主體利益，還可以平衡公共利益與個體利益，使規劃成果具有科學性、前瞻性，符合民眾意志，有利于公眾對規劃的認同感，使規劃更好地實施，為構建和諧社會創造良好環境。

3.加強和完善土地利用總體規劃中的公眾參與

3.1 加強公眾參與地位，完善公眾參與程序

土地利用總體規劃編制就其級別分析，縣級以上土地規劃對民眾影響是整體利益的影響，而鄉鎮級規劃對民眾影響是個體利益的影響。所以在編制不同級別規劃時應該關注不同利益主體的需求。

在土地利用總體規劃編制過程中公眾參與包括三個階段：征求意見階段：通過向各政府部門、各行、各業以發函形式征求意見，在實際實施過程中各利益主體對規劃不重視或理解不到位導致在實施中流于形式；規劃聽證階段：向各部門、各行、各業送達規劃，各相關單位召開聽證會并將意見以回函的形式反饋，在實際實施過程中各相關單位注重各自的用地需求，對公共利益相對考慮較少，導致各方利益主體矛盾凸顯，而公共利益未被重視；規劃論證階段：規劃成果提交相關專業部門及專家進行論證。

為使規劃編制更加科學、公眾認同、方便實施。首先應提高公眾參與在規劃中的地位，將其制度化，加強其在規劃編制中的重要性；其次完善公眾參與在規劃編制中的程序。公眾參與制度化需要相關法律法規的規范與約束，才能將其很好地貫徹執行。完善公眾參與的程序可在規劃過程的不同階段運用不同方式加以完善，在規劃開展前期應在報紙、電視、網絡等大眾媒體上公布宣傳，使公眾了解并理解規劃的重要性，為規劃工作的開展奠定民眾基礎；規劃征求意見及聽證階段，應盡可能擴大征求意見群體，充分考慮公共利益，通過座談會、專家分析會等多種形式征求各方意見。尤其在鄉級規劃編制過程中一定要深入到居民委員會、村民委員會、村民小組等基層組織中，應和這些基層組織充分溝通，深入了解他們對土地利用的需求，并相應地為他們提供各種信息資源，就規劃中的主要議題及人們所關心熱點問題進行充分的討論，使公眾真正認識到規劃與切身利益息息相關，認同土地利用規劃的編制就是對他們未來發展的規劃，從而讓公眾的被動參與變為主動參與。

3.2 注重公眾參與方式

公眾參與的方式方法關系著公眾參與的效果，要針對不同的公眾群體或不同的討論議題，采取不同的公眾參與形式，這主要取決于各種方法能促成的交流信息量，以及是否能充分反映出參與人員或集體的價值觀、知識、經驗以及判斷。目前常用的方法是通過電視、網絡、報紙新聞媒介及公告等宣傳手段達到宣傳動員的目的；通過開展現場調研、培訓學習、座談會、聽證會、論證會等較正式的方法達到征求意見的目的。不論采用什么方法及手段，必須保證信息傳達及回饋的及時性和渠道的暢通便捷。其中聽證會是一種公眾參與的重要手段，但聽證會應該逐步貫穿于整個規劃的編制過程，對于聽證會代表的選擇，必須保證其具有公正的代表性，能充分反應各方利益，這樣會提高公眾參與的積極性，準確掌握民意，為規劃編制提供準確、全面的公眾信息。

S289

C

2095-7319（2014）05-0070-04

郭中卿（1977—），女，于1997年畢業于山西財經學院財政金融專業，現任職于山西中勤測繪有限責任公司，職務副總經理，主要從事土地規劃及復墾技術工作。