重慶高校司法鑒定機構管理模式調研報告

周修友

（重慶市司法局，重慶 401147）

1 基本情況

1.1 重慶市司法鑒定工作的基本情況

2013年，重慶市共登記司法鑒定機構310家，其中“三大類”59家、“三大類”外251家；共登記司法鑒定人2 702名，其中“三大類”857人、“三大類”外1845人。 司法鑒定業務涉及法醫、物證、聲像資料、司法會計、建筑工程、知識產權、產品質量、價格評估、交通事故、計算機、環境損害評估、林業、電力等30多個行業，覆蓋了社會管理的主要領域；共辦理司法鑒定業務33 527件，其中，公、檢、法委托占49%、法律服務機構委托占10%。司法鑒定在保障訴訟的同時，也為仲裁、人民調解、行政執法、保險理賠等提供了重要的技術支持。據了解，全市60%以上的勞動糾紛調解、50%以上的道路交通事故處理和醫療糾紛調解都使用了司法鑒定意見，為化解矛盾、維護穩定作出了積極貢獻。與此同時，司法鑒定服務經濟社會發展、促進科技進步的功能也得以彰顯，32家機構通過國家或省級資質認定，加強了重點實驗室建設。司法鑒定標準研制工作連續三年申報數、立項數位居全國前列，去年完成了3項司法部課題。八益交通事故司法鑒定中心在國際交通醫學大會上獲得最佳論文獎。司法部郝赤勇副部長對重慶主動適應社會需求，不斷完善司法鑒定公共服務體系給予了充分肯定。

1.2 重慶市高校的基本情況

1.1.1 重慶高校的簡要情況

改革開放以來，特別是重慶升格為直轄市以后，重慶高等教育得到了長足發展，學校數量增長較快，從1997年的22所增加到2013年的70所，其中，普通高校63所、在渝軍校3所、成人高校4所。2013年，全市高校普通本科在校生42.01萬人、畢業生8.25萬人；高等職業教育在校生23.93萬人、畢業生6.62萬人。

全市高校共有一級學科博士點67個、一級學科碩士點142個。國家級重點一級學科3個、重點二級學科21個、重點培育學科8個，“十二五”市級重點學科180個。1.1.2重慶市高校司法鑒定機構的基本情況

目前，全市有西南政法大學司法鑒定中心（以下簡稱“西政鑒定中心”）、法醫驗傷所、重慶郵電大學司法鑒定中心（以下簡稱“重郵鑒定中心”）、西南大學司法鑒定所（以下簡稱“西南大學鑒定所”）、重慶大學建設工程質量檢測中心（以下簡稱“重大檢測中心”）、重慶市溯源司法鑒定所（以下簡稱“溯源鑒定所”）、后勤工程技術司法鑒定中心（以下簡稱“后工鑒定中心”）、第三軍醫大學營養與食品安全研究中心（以下簡稱“三醫大食品研究中心”）等8家高校鑒定機構。它們分屬于西南政法大學、重慶醫科大學、重慶郵電大學、西南大學、重慶大學、重慶警察學院、中國人民解放軍后勤工程學院和第三軍醫大學等8所高校。其中，西政鑒定中心在2010年被評為全國十家國家級機構，現有88名鑒定人，是重慶市最大的鑒定機構；重大檢測中心是省級的鑒定機構。執業類別涵蓋“三大類”和“其他類”，包括法醫病理、法醫臨床、法醫物證、法醫毒物、文書鑒定、痕跡鑒定（含陶瓷器）、微量物證、聲像資料、司法會計、知識產權、計算機、動植物基因、通信、種養殖、農業生物技術、生態環境、建設工程質量、石油化工產品、流體機械設備和食品安全等司法鑒定（見表1）。

表1 重慶市高校司法鑒定機構一覽表

2 重慶市高校司法鑒定工作管理情況

2.1 高校司法鑒定機構的業務工作

2013年，全市高校鑒定機構數占全市總數的2.5%，鑒定人占全市鑒定人總數的8%，共辦理鑒定業務7 000多件，占檢案總數的20%以上。其中，市外50%以上的案子都是高校司法鑒定機構完成的，如西政鑒定中心80%的業務、法醫驗傷所60%以上的業務都來自全國各地，為幫助各省市政法部門解決復雜疑難問題作出了積極的貢獻。全市鑒定機構與高校鑒定機構對比（見表2）。

表2 全市鑒定機構與高校鑒定機構對比

2.2 高校司法鑒定機構的人才隊伍建設

為了保證教學、科研、鑒定任務的順利完成，在各高校及相關院系的支持下，全市高校鑒定機構非常重視隊伍建設，在積極選調專業帶頭人、業務骨干充實鑒定人隊伍的同時，根據學校及相關院系的總體規劃，結合實際有計劃引進人才，并對在職人員加強培養，形成了一支學緣結構、年齡結構、職稱結構均衡發展的鑒定人隊伍。各高校鑒定機構普遍組建了由技術負責人、質量負責人及各專業實驗室主任和特聘專家組成的司法鑒定技術委員會，完善了本機構的技術管理層。據不完全統計，在全市高校鑒定機構的232名鑒定人中，高級職稱176人，享受國務院特殊津貼25人。

2.3 高校司法鑒定機構的硬件建設

目前，各高校鑒定機構配置的主要儀器設備普遍是國際先進水平、國內司法鑒定機構可選條件下的首選設備，在考慮技術研發需求的基礎上，一些設備還適度超前配置。例如，西政鑒定中心的儀器設備價值3 000多萬元，辦公場地達到7 000多平米；法醫驗傷所辦公場地1 100多平方米，設施設備90多臺套，價值近1 000萬元；后工鑒定中心，2億元投資多個全國超前的專業實驗室。另據了解，高校的74個市級重點實驗室、20個市級工程研究中心，以及23個教育部重點實驗室、11個教育部工程研究中心，高校鑒定機構都可以共享使用。

2.4 高校司法鑒定機構的鑒定能力建設

重慶市高校經過多年的艱苦奮斗，不僅學科建設取得長足發展，而且司法鑒定能力也迅速提高，行業內享有較高的聲譽。西南政法大學是我國最早建設的政法院校，偵查學專業是我國最早的偵查學本科專業，“偵查學專業人才培養模式創新實驗區”是首批國家級人才培養模式試驗區，“證據技術實驗教學中心”為國家級實驗教學示范中心，西政鑒定中心被評為首批國家級鑒定機構，也是中西部地區唯一的國家級鑒定機構；重慶醫科大學是國內較早開設法醫專業課程的高校，也是全國法醫臨床鑒定人轉崗培訓基地，較早的法醫學碩士、博士學位授權點；法醫驗傷所經常承辦中央領導和中央政法系統領導交辦的司法鑒定案件；重慶郵電大學參與制定了第三代移動通信標準和我國工業自動化領域第一個擁有自主知識產權的EPA國際標準，被譽為“中國數字通信發源地”，重郵鑒定中心是西南地區有名的電子證據保全單位，檢察系統、法院系統經常在這里觀摩培訓；西南大學鑒定所承擔了司法部“農業生態環境污染和破壞司法鑒定技術規范”研制工作，重大檢測中心參與司法部建筑工程司法鑒定教材編寫工作，后工鑒定中心是軍隊系統唯一的建設工程司法鑒定單位。

總體而言，重慶市高校司法鑒定機構發展態勢良好：一是機構數較多，有8家；二是執業范圍廣，達到20多個門類；三是機構影響較大，如西政鑒定中心是首批國家級鑒定機構。近年來，重慶參與了司法部8項司法鑒定技術規范研制工作，其中有7項都是高校鑒定機構完成的。

3 重慶高校司法鑒定工作存在的問題

3.1 理念因素

首先司法鑒定工作不是高校的主流業務。現在高校不差錢，不靠司法鑒定的收益填補教育經費，故司法鑒定不可能成為高校的主流事業。第二，司法鑒定是一個高風險的職業，由于一些群眾對司法鑒定工作的期望值過高，司法鑒定機構和鑒定人承擔了自己不應承擔的接待、處理群眾信訪投訴的繁重任務。如作為國家級的司法鑒定機構的西政鑒定中心，重大疑難案件達20%，案件呈現出技術難度大、當事人難纏、社會關注度高的“三難特色”，長期上訴信訪人員多，無理纏鬧現象占比相當高，還時有專業“鑒鬧”情況。作為法人代表的學校領導，不愿為此牽扯而花費精力，故對司法鑒定多數積極性不高。加上司法鑒定的環節多、程序復雜，司法鑒定質量要求又高，而一些當事人又極其不理解。因此，高校司法鑒定人熱情不高，影響了鑒定機構的發展壯大，司法鑒定信訪投訴問題常常引起一些作為機構法人代表的高校領導的尷尬，這是他們對鑒定機構不夠重視，支持力度不夠的深層次理念。

3.2 管理機制

高校司法鑒定機構不具備獨立法人資格，表現最突出的問題是無財權、人權，沒有相對獨立的運行機制。機構法人或負責人要么由學校領導兼任、要么由學校任命，學校沒有賦予鑒定機構人事聘用權。司法鑒定人也一般是由有教學任務的老師兼職，缺乏行政管理人員、實驗人員。由于沒有人事權，也很難聘到緊缺人才，學校也不會為鑒定機構聘人，因為要占事業編制。這樣的管理模式，司法鑒定機構運行起來很艱難，同時因收入低、風險高，其他兄弟院系老師缺乏積極性，工作上根本協調不動。

3.3 評價體系

雖然高校應當承擔起教學、科研、文化傳承、社會服務四大職能，也有產學研的優勢，但各有各的評價體系，要結合起來非常困難。同時，也很少有高校領導把司法鑒定工作當成是高校為社會深度服務、直接服務的工作來看待，沒有建立起高校司法鑒定工作評價體系，職稱評審通常只考核教師發表論文和專著的數量、等級，基本上不把高校老師的檢案與課時、科研一樣納入工作量考核。

3.4 收入分配

大多數鑒定機構都是兼職教師，只有重慶大學、解放軍后勤工程學院等少數高校司法鑒定機構才有兩三個行政人員，學校不給鑒定機構設置獨立帳戶，收入分配比例一般只有20%，多的也只有40%左右，很大程度上傷害了高校鑒定人的積極性。比如，一個電子證據業務只收費2000元，按學校30%的分配比例，每個鑒定人只有300元的收入，要從海量數據中查找一個信息，鑒定工作量很大，還要寫鑒定報告，作出鑒定意見，更要承擔社會風險，基本上沒有一個教授愿意做。溯源司法鑒定所鑒定人全是重慶警察學院的老師，公務員兼職不得兼薪，所以他們很少開展業務。

4 創建高資質高水平公共鑒定機構的思考

4.1 正確定位

科研院校的鑒定機構有人才、有設備、有資源，已逐漸成為司法鑒定工作的主力軍。高校的司法鑒定應該創建成高資質、高水平、公益性的公共鑒定機構。所謂高資質，主要是對機構而論的。高校鑒定機構要成為國家級或省級評定的資質，在驗證等方面都應有細化、量化的達標要求。所謂高水平，主要是對鑒定人而言的，對其學歷、技術職稱都要有合理的配置。高校司法鑒定機構應是高校服務社會的一個窗口，堅持公益性，不應以盈利為目的。關于“公共性”問題應當怎樣定位？有人擔心，有了公共鑒定機構后，還要不要社會鑒定機構，在全面深化改革的今天，國家會不會對司法鑒定工作大包大攬？

教育部要求要將校屬公司推向市場，沿海高校已經開始行動了。這樣一來，最直接的影響是高校司法鑒定機構的名稱要改，不能冠以學校名稱，同時設備的產權可能也要變。這種脫鉤，將會減弱高校司法鑒定機構的產學研優勢。這里關鍵的是要改變高校司法鑒定公益、公共的性質。筆者認為，鑒定機構不應走中介機構市場經濟的路，尤其是高校鑒定機構應以科學、獨立、公正的司法鑒定成果，保障訴訟活動的順利進行。建立“公共鑒定機構”，配套政策同時要跟上，國家應保證一定的經費。

4.2 頂層設計

4.2.1 立法層面

為了真正形成完全統一的司法鑒定管理體制，司法鑒定工作應當從國家法律制度的層面，進行司法鑒定立法的頂層設計，探索建立由國家出資的公立性鑒定機構，形成公立性鑒定機構、偵查機關所屬鑒定機構、社會鑒定機構三足鼎立格局，推動公共法律服務體系建設。

雖然司法鑒定制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，但由于我國司法鑒定各類制度呈“塊”狀分布，缺乏“條”形聯系，沒有真正形成完全統一的司法鑒定管理體制，所以，司法鑒定工作必須要從司法鑒定主體、司法鑒定程序、司法鑒定標準等方面，從國家法律制度的高度進行頂層設計。

設計司法鑒定程序，不僅要考慮司法鑒定涉及到的 《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《仲裁法》、《行政處罰法》和全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》等法律，也要考慮司法部頒布的《司法鑒定程序通則》、《司法鑒定機構登記管理辦法》、《司法鑒定人登記管理辦法》和《司法鑒定投訴處理辦法》，公安部和最高人民檢察院頒布的《公安機關鑒定規則》、《人民檢察院鑒定規則（試行）》等部門規章，還要考慮若干地方規章。

設計司法鑒定主體，不僅要考慮到鑒定機構單位所牽涉業務的面廣泛，如僅在重慶涉及了30多個行業和領域，而且要考慮到使用司法鑒定意見的單位的寬廣度，諸如公檢法等司法機關，各行政執法機關、仲裁、人民調解、保險理賠，甚至勞動糾紛調解、道路交通事故和醫療糾紛處理等有關維護社會穩定工作的方方面面。

設計司法鑒定標準，既要考慮國家標準和技術規范，也要考慮司法鑒定行政主管部門、司法鑒定行業組織或者相關行業主管部門制定的行業標準和技術規范，還要考慮地方標準和技術規范，甚至鑒定機構自制的技術規范。要在現存的《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的決定》、《醫療事故處理條例》、《人體損傷程度鑒定標準》、《工傷致殘程度鑒定標準》等重要的司法鑒定規范的基礎上，推動建立覆蓋全部鑒定類型且統一的全國標準體系。

4.2.2 實踐層面

由于公立性鑒定機構是國家主導的維護社會公平正義的司法鑒定機構，應當出臺專門的《公立性司法鑒定機構管理辦法》，從總體上明確公立性鑒定機構的性質、地位、資金來源、管理模式、激勵機制、管理要求等問題，尤其是要明確政府如何投資問題，用規范性文件解決好公立性鑒定機構與社會鑒定機構在業務分流、鑒定人利益保障等方面可能出現的沖突問題。

例如，為了打造西部地區或長江上游“區域性司法鑒定中心”，重慶市司法鑒定管理部門正在繼續深化市和區縣司法局“兩級管理”、司法行政和行業協會“兩結合管理”、司法行政機關與其他行業主管部門“雙重管理”、分類管理機制建設。如，在分類管理機制方面，正在探索建立社會鑒定機構管理模式、公立性鑒定機構管理模式、偵查機關所屬鑒定機構管理模式等。

高校是國家財政撥款單位，理應承擔司法鑒定社會公共事務責任，所以，重慶市司法鑒定主管部門正從加強分類管理入手，重點探索高校司法鑒定機構管理模式，進而推動公立性鑒定機構建設。

4.3 重點突破

從分類管理角度來看，構想高校司法鑒定機構管理模式，還必須要理順高校和鑒定機構的關系，與高校共同協作，創設一種切實可行的管理模式。

當前，由于司法行政機關只負責監督管理高校鑒定機構的“司法鑒定行為”，而教育部門則直接管理著鑒定機構的人事、財務、設施設備保障和重要事權。所以，在加強高校司法鑒定機構管理過程中，建議在司法行政部門設立專門的處室，建立司法行政機關與教育行政部門雙重管理機制，聯合發文，從制度層面上解決一些具體問題，如正確認識開展司法鑒定工作是高校加強教學、科研、文化傳承、社會服務四大職能的重要體現；改革高校司法鑒定機構的管理機制、運行機制等；把司法鑒定工作納入辦學水平評估內容，完善職稱評價體系、收入分配制度等，把鑒定與課時、科研一樣納入工作量考核，適當調劑名額照顧從事司法鑒定工作優秀老師的職稱評定問題；協調解決好教師作為司法鑒定人的鑒定時間、出庭作證時間與上課時間沖突等問題。建立司法行政機關與教育部門雙重管理機制，重點是要解決好教育行政部門管什么、司法行政機關管什么的問題。

4.4 分步實施

創建“公立性鑒定機構”任務十分繁重。根據司法部《關于加強公共法律服務體系建設的通知》要求，我們認為建設高資質高水平公共鑒定機構，應當采取“統一規劃、分步實施、重點突破”的辦法：第一步，加快高校司法鑒定機構體制改革，逐步理順高校司法鑒定機構與高校的關系；第二步，建議實行司法鑒定機構雙軌制，既有公益性的公共鑒定機構，也有民辦社會鑒定機構，并妥善處理好二者的關系；第三步，推動公益性公共鑒定機構與民辦社會鑒定機構的逐步融合，設立國家事業單位型的獨立的、公共的司法鑒定機構，最終建立健全司法鑒定公共服務體系。