深化財稅體制改革重要路徑：地方債管理的制度化、規范化和法制化

●溫來成

深化財稅體制改革重要路徑：地方債管理的制度化、規范化和法制化

●溫來成

2014年是我國分稅制財政體制改革 20周年，回顧過去，展望未來，在充分肯定分稅制財政體制歷史功績的基礎上，我們需要繼續探索深化改革的新路徑。本文就如何將地方債管理納入分稅制財政體制架構，實現其管理的制度化、規范化和法制化，做一些分析。

一、現行分稅制財政體制下地方債管理的體制缺陷

1994年的分稅制財政體制改革，是新中國成立以來具有重要歷史意義的財政改革。從總體上講，這次改革初步建立了適應市場經濟發展的財稅管理體制。具體表現為：按稅種劃分中央和地方政府收入，為逐步解決企業與各級政府的依附關系，使企業成為獨立市場主體提供了制度保障；初步劃分了中央政府與地方政府事權范圍，為財政支出安排提供了依據；建立轉移支付制度，為規范中央與地方政府財政關系奠定了基礎。因此，這次改革在政府財政運行管理規范化、制度化方面，邁出了重要步伐，也為整個國家經濟管理體制、行政管理體制改革的推進，做出了重要貢獻，是我國財稅改革中具有里程碑意義的重大事件。

但1994年的分稅制財政體制改革，也是我國經濟體制特定階段的改革，難免具有一定的局限性，改革只解決財稅領域當時迫切需要改革的問題，有些改革尚未涉及，或改革時機不成熟。其中，地方政府債務問題就是一例。1994年全國人大通過、1995年起實施的《預算法》明確規定，除國務院另有規定外，地方政府不得發行地方債券。因而在現行分稅制財政體制中，在收入劃分方面，對各級地方政府的舉債權沒有作出規定。從理論上講，一級政府、一級財政、一級財權，財權就應包括舉債權。在各級地方政府的支出范圍劃分方面，也沒有規定哪些建設項目可以使用債務資金；在轉移支付制度設計中，并未考慮保證地方政府還本付息能力因素，等等。當然，我們也不能苛求1994年財稅改革畢其功于一役。

二、實現地方政府債務管理的突破，是財稅體制改革大勢所趨

如前所述，1994年財稅體制改革并未將舉債權劃分納入其中，且《預算法》禁止地方政府舉借債務。但執行情況并非如此。實際上，地方政府債務早以各種形式存在了。據審計署2011年35號審計結果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額為 10.72萬億元。2013年12月30日，國家審計署發布《全國政府性債務審計結果》，公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比 2010年底增加 38679.54億元，年均增長 19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%。從行業債務狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務償還壓力較大。地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93642.66億元的37.23%。這表明，我國地方政府性債務風險，在整體可控的前提下，局部地方政府債務風險仍在繼續蔓延，亟須有效治理。

上述情況表明，我國作為世界上最大的發展中國家，地方政府在償還能力許可范圍內舉債進行經濟社會建設，具有客觀必要性、可行性，僅靠《預算法》禁止地方政府舉債是不現實的，與其讓地方債在財政體制外隱性發展（是目前我國影子銀行活動的重要內容），增大財政風險，還不如加快修改《預算法》，允許地方政府發債，將其納入分稅制財政體制規范管理。

三、深化財稅體制改革，實現地方債管理制度化、規范化和法制化的路徑選擇

綜上所述，我們認為，目前進一步深化分稅制財政體制改革，實現地方債管理制度化、規范化和法制化的路徑選擇主要包括：

（一）完善收入劃分制度，明確劃分地方政府舉債權

除稅收收入外，在財政體制中明確劃分各級地方政府舉債籌集財政收入的權力即舉債權。從目前地方政府財政狀況來看，允許省級政府、地級市政府發債，是可行的，其債務風險可控。縣鄉兩級政府稅源有限，單位行政轄區面積較小，且中西部地區相當部分縣鄉財政處于“吃飯財政”狀態，基本沒有償債能力，因而將發債權直接授予縣鄉政府是不現實的。但沿海發達地區縣鄉財政收入狀況較好，償債能力較強，可考慮全國財政收入百強縣的一部分縣或縣級市允許發債。不過，在市場經濟條件下，擁有發債權的政府能否成功發債，還要受資金市場供求情況、投資者偏好等市場因素的制約。同時，運用負債率、債務率等指標，建立地方政府債務預警制度，當某級債務積累達到警戒指標后，就不得發行債券或舉借貸款。在現階段，還需要通過中央財政對地方債務收入總額實行控制。

（二）完善支出制度，明確債務資金支出范圍、制定財政支出安排優先次序、建立債務危機處置機制

在財政體制安排中進一步明確規定，地方政府不得舉借債務資金用于政府辦公經費等經常性支出，債務資金只能用于經濟社會建設性支出，特別是城鎮基礎設施建設項目。在財政體制中規定財政支出安排優先次序，保障到期債務還本付息支出，維護地方各級政府信譽。同時，建立地方政府債務危機處理機制。當有關債務管理指標進入危機狀態后，地方財政支出進入自動調整機制，包括壓縮一般性財政支出規模、調整財政支出結構、保證到期債務還本付息，以及啟動處置政府資產償還債務等措施。

（三）完善轉移支付制度，保證各級政府的債務清償能力

在中央和地方政府，以及各級地方政府間轉移支付制度設計中，除保持各地區財力基本均等外，還可對各級政府債務管理狀況實行獎勵，鼓勵各級地方政府加強債務管理，降低債務風險。同時，對各級政府某些特定的債務資金建設項目，如公共衛生項目、環境保護項目等，給予一定補貼，從而通過轉移支付制度，保證各級地方政府債務償還能力。

因此，通過上述制度安排，使我國地方政府債務管理納入分稅制財政體制范疇，編制全口徑債務預算，走上制度化、規范化和法制化道路，防范和化解債務風險，為地方經濟社會發展做出更大貢獻。■

（作者單位：中央財經大學財政學院）

本文為教育部人文社會科學研究規劃基金項目 《地方政府投融資公私合作的監管機制創新研究》【批準號13YJA630101】、北京市哲學社會科學基金項目 《北京市公共服務公私合作的價格監管機制創新研究》【批準號13JGB016】、中央財經大學中國財政發展協同創新中心課題的階段性成果）