我國社會保險經辦機構能力提升問題探索

中國人民大學勞動人事學院 董尚雯

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”“完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制”，“建立更加公平可持續的社會保障制度”。

社會保障作為國家抵御公民社會風險的制度體系，是民生一個重要的方面，是實現改善民生目標的主要途徑和手段。2020年讓人人享有基本生活保障，是國家義務、黨的執政目標和政府責任，實現這一目標和責任必將對社會保險公共服務提出更大的需求。社保經辦機構是服務型政府建設的執行機構，在改善民生過程中起著非常重要的作用。伴隨中國社會保險制度的發展，社保機構在十年中成長起來，正在形成一個以各級社保機構為主干、以銀行及各類定點服務機構為依托、以社區勞動保障工作平臺為基礎的社會保障服務網絡和組織體系。社保機構隊伍是“中央重大決策的有力執行者、積極進取的創造者和自強不息、追求卓越的建設者。①《胡曉義副部長在2008年全國社保局長座談會上的講話》，2008年。對于社保經辦機構能力建設和提升也日益被關注并應該得到更高度的重視。

一、社保經辦機構能力提升的基本概念和平衡計分卡的基本理念

(一)社保經辦機構和社保經辦機構能力的基本概念。

廣義上的社保經辦機構應該包括社會保險、社會福利、社會求助、慈善事業在內的所有經辦機構，如社會保險機構、民政機構、計劃生育機構等。本文中的“社保經辦機構”特指社會保險經辦機構，它是社會保險費征收、管理和支付的責任主體。

社保經辦能力，是指基于內部有效管理產生外部服務績效。內部有效管理即指可進行數量考量的人財物成本和利用效率，可用經濟性指標進行評價;外部服務績效即指可進行質量考量的管理能力(對事)和服務能力(對人)，可用效率性、效用性和公平性指標進行評價。②中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經辦機構能力建設研究》，2008年。

(二)平衡計分卡的基本理念。

任何一個組織都有其使命、戰略及價值創造模式，其價值創造模型是衡量戰略達成的系統。目前在管理學領域非常著名的平衡計分卡就是提供了描述創造價值的戰略框架。平衡計分卡框架有幾個重要因素:財務業績、客戶價值的達成、內部流程、無形資產。這四個層面的目標連接為一條因果關系鏈，增強并使無形資產協調一致將改善流程業績，進而驅動客戶和股東成功。

平衡計分卡產生于20世紀90年代初期，是目前較為流行的一種全面的績效管理體系與方法。它是由美國哈佛大學教授卡普蘭和企業管理咨詢師諾頓總結了12家業績突出企業在績效管理和戰略實施方面的經驗共同研究開發而成的，其前身是企業計分卡。其出現的標志是1992年1～2號《哈佛商業評論》中的文章:《平衡計分卡:驅動業績的評價指標體系》。平衡計分卡績效管理方法與其他績效管理或評價方法相比，有相當大的突破，該理論及方法表達出多樣的、相互聯系的目標，從而將任務和決策轉化成具體的、可以衡量的目標和指標。平衡計分卡由四部分構成:財務層面、客戶層面、內部經營流程層面、學習與成長層面。

2004年之后平衡計分卡開始進入發展完善階段，平衡計分卡與其他管理手段結合，大范圍的引入到教育、醫療、政府公共服務等領域。這一時期，卡普蘭和諾頓撰寫了《戰略地圖——化無形資產為有形成果》，它標志著平衡計分卡的持續之旅，如果說，平衡計分卡中創造性地提出了“你不能衡量的就無法進行管理”，那么，在戰略地圖中，兩位大師再一次創造性地提出了“描述戰略、衡量戰略和管理戰略”這一嚴密的邏輯體系，其創新與貢獻不亞于平衡計分卡。在《戰略地圖》一書中涉及的九個案例，其中只有三個是企業，其他的六個案例分別是:皇家加拿大騎警、經濟發展管理司、英國國防部、富爾頓學區系統、波士頓歌劇團以及美國教育。可以看出，平衡計分卡已經在公共部門加以驗證，成為公共管理的一個重要理念和工具。平衡計分卡的應用領域拓展，既是管理學發展的必然，也是社會對綜合性績效評價的需要，特別是在公共服務領域，政府對群眾滿意度看的非常重視，群眾的維權意識、自我保護意識、對政府的行政監督意識都大幅提高，政府如果不關注群眾，不加強自身建設，會逐漸失去公信力，逐漸遠離群眾，逐漸失去執政基礎。

公共部門和非營利組織的價值創造框架與平衡計分卡描述的框架相似，但有所區別。公共部門和非營利組織成功的最終定義是實現他們使命的業績。無論是哪個行業的企業都有一個相同的財務層面:增加股東價值。而公共部門和非營利組織跨越了一套寬泛各異的使命，因此必須分別定義他們的社會影響和高層目標。公共部門和非營利組織也是通過滿足目標客戶的需要來實現他們的使命。通過內部流程業績組織創造成功，而無形資產(學習與成長)又是內部流程業績的支柱。盡管受托人層面并非主要層面，卻反映了主要支持者的目標，因為國家提供了資金支持。為了使財務支持者和客戶滿意，并與使命保持一致，公共部門和非營利組織必須創建一個以效率和效果為主題的戰略框架。

在社保經辦機構的平衡計分卡模型中，使命仍然位于最頂層，盡管有責任高效配置資金，但不是體系的最終目標，社保經辦機構服務于更高的目標即受托人層面的目標。而戰略也依然是平衡計分卡的核心，是有效的戰略落地和執行的重要工具。同時，客戶層面維度得以提升，這是與企業平衡計分卡的明顯差異。從使命出發，社保經辦機構更關注的是服務對象，而不是財務利益相關者，但實際上，沒有財務維度，平衡計分卡也是不完整的，因為財務資源是滿足客戶需求的重要保證，但它可以在受托人層面予以體現。

因此，我國社保經辦機構平衡計分卡模型的四個維度可以歸結為:受托人層面、客戶層面、內部流程層面以及學習與成長層面。

二、我國社保經辦機構能力的現狀

近二十年是中國社會保險事業迅速發展的二十年。伴隨城鎮職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度為重點的社會保險制度的不斷完善，社會保險經辦機構也隨之有了長足的發展，在保障社會保險制度運行中發揮了重要作用，取得了顯著成績。與此同時，也顯示出了能力不足的現象。

(一)我國社保經辦機構的數量和規模。

截至“十一五”期末，全國社會保險經辦機構7635個，其中省級經辦機構69個，地(市)級1032個，縣(區)級6534個。人員編制136 572人，實有人員150 376人。

經辦機構工作人員與參保人次比例為1∶6480。

(二)從價值創造層面評估社保經辦機構能力的指標。

衡量一個組織是否達成戰略目標需要一套評估體系，社保經辦機構也不例外。根據公共部門和非營利組織價值創造的簡單模型，需要先對我國社保經辦機構的戰略使命加以明確，在此基礎上從受托人層面、客戶層面、內部層面、學習與成長層面進行指標的設計。

1.我國社保經辦機構的使命和戰略。目前，建設城鄉一體化社會保障體系的發展目標已經明確，社會保險的核心地位已經確定，一個覆蓋全民的社會保障體系將在2020年以前完成，隨著全面深化改革的不斷深入，一個大社會保障管理體制(相關部門聯席會議和統一預算制)和公共服務系統(集中派送機制)將應運而生。在2020年以前，完成“中央信息共享、省級統籌基金、社區服務窗口一卡通”的社會保險運營機制，創造公共服務體系中的優質窗口。①楊燕綏:《建設服務型政府與提高社保經辦機構能力》——在中國社會保障論壇第三屆年會上的發言，2008年。

筆者認為，我國社保經辦機構的愿景可以歸納為:通過社保經辦機構這個平臺使我國服務型政府、社會保障理念、社會保障政策傳導至全民;提供一流的社保經辦服務，成為我國服務型政府乃至服務業的標桿。

2.基于使命和戰略提煉的評估指標。基于社保經辦機構對于公平性和經濟性的要求，提煉指標見表1。

從客戶的層面即參保企業和參保人希望社保經辦機構能夠達成哪些目標可以從服務質量和透明性標準兩個指標進行延展。質量標準是指公共部門生產的公共產品和提供的公共服務(包括服務態度)是否讓受眾滿意，即受眾的滿意程度。公共部門以受眾為本的理念蘊含著讓受眾滿意理應是公共部門及其人員追求的重要目標，公共部門追求質量即量大程度地追求受眾滿意。將質量確定為公共部門績效評價的核心尺度具有劃時代的意義。

表1 受托人層面指標

表2 客戶層面指標

從內部流程的層面即為了保證國家和客戶希望達成的目標，社保經辦機構內部應該完善和執行哪些業務流程可以從效率和安全兩個指標進行延展。效率關注投入與產出的比率關系，它是對組織過程的評價。①卓越:《公共部門績效評價》，中國人民大學出版社2004年版。簡單地說，社保經辦機構所運營的無非是資金和信息，對這二者的安全性都是有非常高的要求的。安全標準從某種程度來說，亦可以屬于質量標準的一部分。

從學習與成長的層面即為實現目標社保經辦機構需要如何學習和提高可以從內控和人力資源管理兩個指標進行延展。內控與人力咨詢管理體系能夠有力地保障內部流程的實現。

表3 內部流程層面指標

表4 學習與成長層面指標

(三)基于評估指標發現的我國社保經辦機構能力方面的欠缺。

由于我國社會保險增長的態勢，參保人數的增加使需求的主體發生了變化，預計社會保險服務需求在未來12年內將增長5～6倍;與此同時，個性化服務需求、一站式服務需求、一卡通服務需求及個人賬戶基金安全管理需求等服務方式的變化需求也對社保經辦能力提出了新的要求，而相應的配套措施沒有跟上。在這樣的情況下，我國社保經辦機構能力在現階段顯現出了不足之處。①中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經辦機構能力建設研究》，2008年。

1.從受托人層面來看。

社會保險覆蓋面還不夠，與2020年人人享受基本生活保障的目標還存在著相當的差距，在擴面相關法律和政策出臺以后，社保機構將面對組織體制、運行機制、信息系統和人員素質等方面執行能力的挑戰。

社會保險公共服務均等化還遠未達到，盡管已經初步完成了城鄉之間的統籌，但地區間、不同群體之間在享受社保公共服務上還存在著相當大的差異。

2.從客戶層面來看。

機構定性不明確，形象不統一，公眾識別度不高。

社會保險繳費不能一票征收，造成管理上的困擾。

未實現全國統籌，社會保險基金統籌和管理體制很不協調。

社保經辦機構還未樹立“公共服務”的理念，很多社保機構未正確樹立服務意識和理念，缺乏對公共服務需求的分析和服務型政府工作模式的研究。

社保服務工作應對能力不足:長期依賴以參保單位為參保人提供服務，對服務型經辦機構缺乏相應準備。

3.從內部流程層面來看。

因多種原因，總體管理與運行效率不高。

信息系統不兼容，數據的安全性、準確性和及時性都存在問題。

風險控制能力不足，社保基金潛在風險大，部分經辦機構尤其是區縣級經辦機構內部的崗位操作職責過于集中，流程設計及業務處理過于簡易、粗放，有的地區收付尚未分開，在基數核定、待遇審批等方面存在隨意性，增加了管理隱患和管理風險。

4.從學習與成長層面來看。

人力資源數量嚴重不足，盡管我國社保機構服務的人頭比與國際水平基本相當(1∶5000左右)，但是因為我國的社會保險正處于高速發展的時期，除了日常的社會保險業務外，還面臨很多新政策、突發事件和個性需求，造成人均工作量超負荷且不均衡。

組織機構基本不支持以客戶為導向的理念，目前的社保經辦機構沒有全面推廣客戶為導向的服務理念，組織機構設置也不是從客戶角度出發而是從職能角度出發。

未搭建以能力素質為核心的人力資源管理體系，績效管理和激勵機制不到位，人力資源管理體系不到位，難以吸引、激勵和保留核心人才。

三、我國社保經辦機構能力提升的路徑探索

(一)受托人層面。

受托人層面是國家整個社保體系可以采取的措施，可以圍繞著擴面、理念研究與推廣、統一化幾個核心來進行:

1.進一步推進擴面工作，進一步擴大社會保險的覆蓋面。

2.在理論和實踐中積極探索社會保險服務均等化。根據公共服務均等化的要求，加大對于社會保險服務均等化研究的投入，梳理現狀，提煉社會保險服務均等化的指標，以此為原則進行社保經辦機構特別是基層服務平臺的設置以及相關業務流程的設計。

(二)客戶層面。

1.建立管理模式統一的社會保險經辦機構。統籌地區社保機構對各級經辦機構從人員、業務、財務、固定資產、信息平臺等方面一管到底。

2.提高層次，社會保險基金統籌管理，強調信息和基金管理向中央集中，服務向社區終端派送。

(三)內部流程層面。

1.統一和完善社保信息系統，建立健全居民征信管理的數據庫，統一社會保險信息系統，同時全國統籌也必須同步進行社保經辦業務流程、評估體系、內控流程等的設計和改革，將其納入到信息系統中，以免統籌后或流程優化后的重復建設。

2.標準化建設。標準化的主要目的是提高產品或服務質量、提高資源配置效率、實現最佳經濟效益等，并通過修訂標準，使對象事物不斷循環、螺旋上升、持續改進。在統一的前提下，建立社會保險的基礎標準、技術標準、管理標準、工作標準以及服務標準，對社會保險領域內重復性事物或概念進行規范，以定性形式(如文字描述)或以定量形式(如數據、圖表)作出統一規定。

(四)學習與成長層面。

1.對社保機構人力資源投入產出模型進行研究:目前對此方面的研究主要是借鑒國際經驗和相關公共服務的實踐經驗，在此基礎上，對當前我國社保經辦機構進行深入研究，整理我國社保經辦機構的歷史數據，探索我國社保經辦機構人頭配比人員/資金配比人員等人力資源投入產出模型，為今后的編制管理提供依據。

2.完善內部管理體系:完善以崗位—崗位能力素質模型為核心的內部人力資源管理體系，從崗位的工作內容出發，梳理崗位經辦人員所需要的知識、技能、基本素質，圍繞此核心進行各崗位具體績效指標的設計、薪酬激勵體系的設計、招募選拔標準的設置、培訓體系和課程的設計、員工職業生涯發展通道的設計等。

3.在社保經辦機構全面推廣公共服務理念，認真研究公共服務需求和服務型政府理念、責任和功能，扭轉重管理、輕服務的思想，強化內部管理效率，提高外部服務能力。

總而言之，我國社保經辦機構能力提升問題是現在應該被提上日程的一個重要的問題，同時由于其歷史背景和現狀的復雜性，能力的提升也無法一蹴而就，而是應該有計劃、有步驟地進行，筆者認為，一系列的措施中，“統一”是最急迫需要解決的問題，在統一的前提下，方可進行優化。由于時間和能力水平的限制，本文的內容相對簡單粗放，特別是對指標的提煉還缺少嚴謹的論證和斟酌，這些將在日后的研究中加以深入探討。

［1］《胡曉義副部長在2008年全國社保局長座談會上的講話》，2008年。

［2］中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經辦機構能力建設研究》，2008年。

［3］王語哲:《公共服務》，中國人事出版社2007年版。

［4］羅伯特·卡普蘭、大衛·諾頓:《戰略地圖——化無形資產為有形成果》，廣東經濟出版社2005年版。

［5］楊燕綏:《建設服務型政府與提高社保經辦機構能力》——在中國社會保障論壇第三屆年會上的發言，2008年。

［6］卓越:《公共部門績效評價》，中國人民大學出版社2004年版。

［7］歐文·E·休斯:《公共管理導論》，中國人民大學出版社2007年版。

［8］胡代霞、付奉義:《能力建設:社保經辦機構的“必修課”》，載于《中國勞動保障》2005年第5期。

［9］陳宗利:《從分立到合一的路徑選擇——對提升社保經辦機構能力的思考》，載于《中國勞動保障》2006年第7期。

［10］陳春蘭、練文強:《電子政務建設的影響因素及建議》，載于《中國信息界》2006年第2期。

［11］李惠寧:《提高社會保險經辦機構管理服務能力問題的探討》，載于《決策管理》2007年第5期。

［12］呂洪魁、封會民:《改善環境 提升經辦能力——社會保險經辦工作環境分析》，載于《中國勞動保障》2008年第5期。

［13］徐桂華:《上海:“三個三”助推社保經辦專業化》，載于《中國勞動保障》2008年第7期。

［14］《中國勞動保障》編輯部:《社保經辦工作五年盤點》，載于《中國勞動保障》2008年第8期。

［15］無錫市社保中心:《無錫市社保經辦能力提升建設方案》，無錫市社保經辦能力提升建設方案論證會會議資料，2011年。

［16］勞科院項目組:成都市社保經辦能力提升及公共服務均等化課題相關資料。

［17］部分省、市社保經辦機構總結。

［18］我要社保網，www.51shebao.com。