政府層級改革勢在必行

謝寶富

政府層級改革勢在必行

謝寶富

目前的“央地矛盾”、“政策落實走樣”等現象與我國政府層級過多緊密相關。眾所周知，推動政府層級改革是一件十分困難而又遲早必須面對的事。如何精簡政府層級？理論及實踐界較一致的意見是廢除市管縣體制，實行省（含自治區、直轄市，下同）直管縣（含縣級市、自治縣等，下同）。主要理由是市管縣增加了一個政府中間層級，使省縣之間的上情下達、下情上達都不得不經過市級層次，降低了行政效率，有礙政策執行。同時，市管縣還違背了城鄉分治的國際慣例，導致了所謂“市刮縣”、“市卡縣”現象，有礙對農業、農村、農民實行保護政策。

也正因為如此，上世紀末以來，我國一直在進行省直管縣試點改革。但是，迄今為止，依舊是“雷聲大，雨點小”。很多省份地域遼闊、人口眾多，所轄縣市常有上百個之眾，如果實行省直管縣，省級政府管理任務偏重。而且，目前省級政府職權過大，管事過多，中央政策下達地方后，多由省級單位來負責統籌規劃、處理，如果全面實行省直管縣，那么省級政府可能會不堪重負。另外，省際、市際、縣際之間地理、人口、交通、經濟、社會、文化發展情況頗不平衡，很難進行整齊劃一的行政區劃改革。鑒此，筆者建議，我國省直管縣應采取先易后難、穩步推進、因地制宜、求同存異的改革模式。

首先，通過增設直轄市的方式將部分人口大省劃小，減少省轄縣、市數量，以利省直管縣的實行。例如，將大連、青島、寧波、廈門、深圳等市變為直轄市。可有效減少遼寧、山東、福建、廣東等省所轄縣市數量，有利于這些省份省直管縣的實行。

其次，通過城市擴容的方式，減少省、自治區所轄縣市數量，推動省直管縣改革。例如，通過北京市、天津市擴容的方式，減少河北省所轄縣、市的數量，既有利于河北省省直管縣的實行，也可稀釋京、津戶口的含金量，有利于推動戶籍改革和城市化進程。通過省內城市行政區劃擴容，有效減少省轄縣、市數量，以利于省直管縣的實行。在其他一些人口大省，以河南為例，河南轄17個省轄市，1個省直管縣市，21個縣級市，如果河南省39個市均將周邊一個縣“收編”成自己的區，經濟實力較強的市將周邊兩個甚至多個縣“收編”為自己的區，那么河南省省轄縣、市的數量至少可以壓縮到80個以內甚至更少。以此類推，與河南省的省情比較相似的安徽省、江西省等也可采取類似的方式進行省直管縣改革，待時機成熟且有必要時再將省域劃小。

再次，對不宜進行或不宜立即進行省直管縣的地區采取因地制宜、求大同存小異的改革辦法。既允許全面實行省直管改革的省、自治區在少數不宜進行省直管縣的地區繼續實行市管縣、自治州管縣的體制，也要求整體上不宜進行省直管縣改革的省、自治區在少數宜于實行省直管縣的地方實行省直管縣改革。

復次，將鄉鎮一級政權改為縣級政府的派出性機構，取消鄉鎮一級財政；將非特大型城市的市轄區政府改為市政府派出性機構，將市轄區和街道辦事處合并，建立小于現行市轄區而大于現行街道規模的區派出性機構，使我國地方行政區劃基本變為省縣兩級制，以利政令暢通。

最后，減少省級政府的財權、事權，將職權、編制、財力等真正下沉到直接面對人民的基層政權——縣、市政府等，既可有效減輕省直管縣后省級政府的工作壓力，也有利于基層政府治理。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授）

責編/劉建 美編/李祥峰