應對災害挑戰國內外民間組織的多維思考

文／本刊記者 彭迪

近十年來，亞洲地區的自然災害頻發，如地震、臺風和干旱等，其頻度和破壞程度逐年加劇。由于全球氣候變化導致的災害天氣的不可預見性，加深了原本脆弱的農村和城市社區以及沿海地區的受災程度。

針對這一問題，越來越多的非政府組織、宗教背景的社會組織以及國際非政府組織在亞洲的各個受災地區開展緊急救災工作。僅在中國，尤其是2008年汶川地震以后，從事救災和災后重建工作的非政府組織大量增加。賑災工作募集資金的渠道也變得多元，抗災救災的主體也趨于多樣，民間組織在國內的減災救災工作中日趨活躍，發揮的作用也越來越大。

救災工作是一個全局性的、長期性和協同性的系統性工作，隨著救災主體的轉變，一系列的問題和矛盾開始呈現在社會和公眾面前。面對這樣的需求和挑戰，2014年10月30日至11月2日，由愛德基金會主辦，南都公益基金會、騰訊基金會、中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會等聯合舉辦了的亞洲減災救災國際研討會。希望通過研討會搭建一個平臺，使參與救災的各方主體：政府、企業和民間組織能夠坐在一起共同討論問題、研究對策。

此次研討會，除全國性的參與救災工作的基金會外，還邀請了四川省、云南省的政府部門代表及印、菲、印尼、日、孟加拉等國的專家學者及NGO代表與會進行了分享和討論。

國內救災工作挑戰重重，仍需各方深刻反思

作為中國最早注冊成立的社會組織之一，愛德基金會自1987 年起就開始參與中國的救災工作，至今已有近30 年的歷程。這期間，隨著中國的經濟和社會發展、政府救災政策的不斷變遷、社會組織的不斷成長，愛德的救災工作也隨之不斷變遷。愛德基金會項目一部主任譚花同與會嘉賓分享了中國民間組織參與救災工作中的作用和挑戰。

“平均主義”引發“二次傷害”

在 2013 年的雅安地震和今年的魯甸地震緊急救援工作中，出現了一個在以往任何一次救災中都未曾發現過的現象：平均主義。即，任何救災物資，都按人頭平均發放。部分災區竟然出現了一個床分給2.5 個人、3.7人共享一個鍋之類的現象。

譚花表示：“平均主義不等于公平公正，公平的目標應該是每個人真正需求的滿足。而在雅安和魯甸地震中的這種‘平均分配’，把當地村莊原本的平靜打破，鄰里間原本互幫互助的淳樸鄉情，被斤斤計較所代替。在救災工作過程中，我們特別強調，避免因為我們的干預，造成對村莊的‘二次傷害’，而這種平均主義，卻恰恰給村莊留下了后患無窮的二次傷害。在這個過程中，政府的政策引導無疑應當承擔主要的責任；而社會組織的不作為乃至推波助瀾，更應對此反思。”

災后重建工作仍有欠缺

自然災害發生后，中國政府具有強有力的資源動員能力，其高度重視、快速響應、政策靈活、行動有效的災害救助形象，已經得到了國際社會的高度認可。而與快速有效的緊急救援工作相對應的是，災后恢復，尤其是社區的系統重建工作卻未得到足夠的重視。譚花認為，在滿足第一階段的緊急生存需求后，災區群眾的心理、社區功能的缺失等問題逐步顯現，但政府工作仍只以純粹的硬件建設為主，并未關注災區的軟件需求。

機構合作有待加強，專業能力有待提升

近年來的災害救助工作實踐中，社會組織呈現出越來越多的聯合趨勢。譚花表示：“在此過程中，我們觀察到大部分的草根組織合作做到了真正落地且行之有效，但那些大型機構因資源競爭等問題限制，它們的聯合往往更多是形式上的聯合。”

“同時，社會組織在救災工作中參與的廣度和深度在不斷加強，但專業能力方面仍存在良莠不齊的現象。”譚花認為，因為缺乏相應的監管和督導，所提供服務的專業性有待提升；而因為缺乏必要的聯合，服務同質性的問題也相當突出。

日本災后重建強調居民參與

在氣候變化、城市化發展和人口減少的影響下、日本的社區應對自然災害的能力將變得更加脆弱。僅依靠目前的城市規劃、土木工程建設和各方撥款捐贈等傳統手段、無法建構出具有復原力的社會。

環太平洋地區災害與環境保護研究中心的高級研究員新家增美認為，為了建成能夠靈活應對災害的社區、需要在充分調動社區成員主動積極性的基礎上進行社區建設。

她表示：“災后重建的關鍵在于保證居民能夠參與到鄉村重建規劃當中。地區重建的過程中、本地居民對于生活和住房的重建意見是最重要的。其次，開展基于居民角度的鄉村住宅重建工作、需要進一步強化區域社會資本、如村政府和村民之間的信任、超越年齡和性別界線的鄰里之間的信任、以及與外部的社工專家、技術專家的合作等。在這之中，社會組織的作用就凸現出來，即在資源和技術上發揮中介作用以及社會網絡協調功能，促進居民自發地、民主地參與重建規劃、保障以人為本重建家園。”

菲律賓政社互動協同救災

NCCP是菲律賓較大的一家民間救災組織，也是國際救援聯盟成員。該機構負責人愛德華·桑托斯認為：“民間救援應該團結長期合作伙伴協作互動救災。”

菲律賓屬亞熱帶氣候，是一個臺風、火山災害多發國家。2012年菲律賓曾遭遇超強臺風“寶霞”侵襲，造成200多人死亡。菲律賓政府下達命令要求各省對災情進行評估統計，上報相關信息，但這項工作最終并沒有很好完成。

有著多次救災經驗的NCCP迅速啟動了救災機制，并選擇和當地十分普遍的教會合作。教會吸引的志愿者也會幫助NCCP籌款并參與一些工作，他們對NCCP的救援幫助非常大。

“NCCP不僅只是選擇當地教會來進行合作，官方的城市救災中心、全國救災合作社、菲律賓紅十字會和菲律賓福利部門也是NCCP合作伙伴，我們愿意與社會不同階層不同行業的人合作，這使得NCCP并不是一個人在戰斗，在緊急救援關頭哪個部門能夠迅速啟動響應機制就會成為我們的選擇目標。”愛德華·桑托斯強調。

在災害頻發的今天，如何做好災害管理工作顯得尤為重要。防災、減災、救災和災害重建，需要我們用一個抗逆力的視角去面對，并與政府、企業等不同部門形成協作。尊重彼此，更加從容。雖然災害帶來了挑戰，但卻讓我們站到一起。雖然身后可能是一片廢墟，但我們仍有信心繼續生活，談論未來。