加強財政補貼資金安全管理促進農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展
———河南省政策性農(nóng)業(yè)保險工作的調(diào)查與分析

●梁武寧 王慶杰

加強財政補貼資金安全管理促進農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展
———河南省政策性農(nóng)業(yè)保險工作的調(diào)查與分析

●梁武寧 王慶杰

政策性農(nóng)業(yè)保險是國家出臺的一項重大支農(nóng)惠農(nóng)政策，為了解政策性農(nóng)業(yè)保險工作開展情況，關注農(nóng)業(yè)保險保費財政補貼資金的管理使用情況，筆者重點對河南省部分市縣的政策性農(nóng)業(yè)保險工作展開了調(diào)研，旨在全面分析和認識農(nóng)業(yè)保險工作開展和財政補貼資金管理使用中存在的諸多問題，提出加強財政補貼資金安全管理使用和農(nóng)業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展的政策建議。

一、政策性農(nóng)業(yè)保險工作及存在的突出問題

政策性農(nóng)業(yè)保險的實行對轉移農(nóng)業(yè)風險、減輕政府負擔、引導農(nóng)民積極參保等方面起到了 “四兩撥千斤”的作用，但是，由于農(nóng)業(yè)保險本身屬于政策性保險，其在展業(yè)、承保、查勘理賠等方面的復雜性，加之農(nóng)業(yè)保險又是一項全新的工作，導致實施中還存在著一些問題。

（一）農(nóng)戶風險意識淡薄，對農(nóng)業(yè)保險認識不足

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期“靠天吃飯”，農(nóng)戶大部分沒有風險防范意識，經(jīng)常處于觀望態(tài)度。農(nóng)戶普遍對農(nóng)業(yè)保險理解不透、認識不足，對農(nóng)業(yè)災害心存僥幸心理而不愿投保，有的認為年份好，農(nóng)作物長勢不錯，保不保險無所謂，有的認為參加了保險，遇到災害就應該全額理賠，甚至還有人錯誤地認為農(nóng)業(yè)保險是向農(nóng)民變相收費。

（二）保險承保不規(guī)范，定損理賠無依據(jù)

保險公司在實際運作中簡化程序、隨意操作。一方面，保險公司對農(nóng)戶的投保清冊填寫不合規(guī)，部分保險清冊農(nóng)戶簽字筆跡相似，保險憑證未發(fā)放到戶；另一方面，保險公司在對農(nóng)戶進行查勘定損時，未根據(jù)實際災情定損，而是對受災面積平均定損，理賠時，很多都是直接將資金撥入鄉(xiāng)鎮(zhèn)或打入村干部個人卡上，再由其以現(xiàn)金方式轉付給農(nóng)戶，沒有理賠到戶。

（三）虛假承保虛假理賠，騙取財政補貼資金

由于現(xiàn)行的政策性農(nóng)業(yè)保險保費大部分由各級財政承擔，這種財政聯(lián)動補貼制度或“倒補貼”政策，導致保險公司為了自身利益伙同相關職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組造假，虛報保險標的騙取財政補貼。具體表現(xiàn)形式有：一是提供虛假土地承包合同，騙取財政補貼資金。如，保險公司與某村組達成協(xié)議，由該村組干部提供虛假土地承包合同等資料投保，保費采取“先代墊后補償”的方式，由保險公司理賠部門負責做假案子，套出理賠資金補償代墊保費，轉入代墊大戶“一卡通”。二是提供虛假身份信息承保，騙取財政補貼資金。如，保險公司與某鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組達成協(xié)議，由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組提供虛假投保清單等資料投保，保費采取“先代墊后補償”的方式，由保險公司理賠部門負責做假案子，套出理賠資金補償代墊保費，轉入代墊大戶“一卡通”。三是虛報承保數(shù)量，騙取財政補貼資金。如，保險公司為了完成上級公司下達的保費任務，與某職能部門達成協(xié)議，按一定比例虛增保險標的承保數(shù)，該職能部門將虛增承保數(shù)再分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位，通過審批程序，套出理賠資金，騙取財政補貼資金。

（四）保險公司人員配置不足，農(nóng)險賠付成本高

當前保險公司一般只設置到縣城，保險承保和理賠面對保戶多，保險公司人員配置不足，勘察設施不完善，程序繁瑣，效率低，很難深入鄉(xiāng)村開展保險業(yè)務。由于農(nóng)業(yè)保險賠付涉及現(xiàn)場查勘、禽畜疫情診斷、病亡禽畜的無害化處理等環(huán)節(jié)和內(nèi)容，加之農(nóng)戶地處偏遠地區(qū)，為做好現(xiàn)場查勘工作，相應的交通、通訊、人工成本等支出逐年增加，使得間接理賠支出不斷增大，造成農(nóng)業(yè)保險賠付成本居高不下，綜合賠付率不斷提高的尷尬處境。

（五）農(nóng)險賠付機制缺失，賠付監(jiān)督不到位

農(nóng)業(yè)保險的法規(guī)、規(guī)章和制度不健全，造成遇到問題無法可依，雙方各執(zhí)一詞難以解決的現(xiàn)狀。而技術性較強的專業(yè)仲裁、認定機構等尚不存在或不夠健全，對于賠案的真實性、賠償條款、災害損失等都難以確定，出現(xiàn)的糾紛無法在一個雙方都認可的機構中得到調(diào)解。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險工作中產(chǎn)生問題的原因分析

（一）宣傳發(fā)動工作不到位，農(nóng)民的了解程度低

市縣的農(nóng)險宣傳工作主要是由農(nóng)險領導小組在層層政府工作會議上宣傳農(nóng)險政策及工作部署，然后由保險公司人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)險辦人員再與各村委溝通結合，向農(nóng)戶進行宣傳發(fā)動，開展承保工作，方式方法較單一，多數(shù)農(nóng)民并不清楚投保后承擔的相關義務，讀不懂保單，對農(nóng)業(yè)保險不太了解，甚至對自家是否參保、參保時間、災害定損、如何理賠、賠償額度、賠款程序等不清楚，或有錯誤認識，這給政策性農(nóng)業(yè)保險的正常運行埋下了隱患。

（二）保險公司對農(nóng)業(yè)保險認識不到位，重視程度低

政策性農(nóng)業(yè)保險是國家出臺的一項重大支農(nóng)惠農(nóng)政策，是市場經(jīng)濟條件下政府支農(nóng)方式的重要創(chuàng)新，是分散和化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險的重要手段，其主要目的是維護國家糧食安全，增強農(nóng)民抗風險能力和償付能力，鞏固和提高農(nóng)民種糧積極性，做好農(nóng)業(yè)保險工作既是民生工程，又是一項重要政治任務。從調(diào)研情況來看，商業(yè)保險公司根本沒有認識到農(nóng)業(yè)保險的目的和重要意義，只片面追求盈利，未將這項惠農(nóng)政策落到實處，沒有從保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、保護農(nóng)民切身利益的角度出發(fā)開展工作，而是將政策性農(nóng)業(yè)保險當成普通的商業(yè)保險來做，賺取農(nóng)民保費，賺取財政補貼，作為盈利的一個重要途徑。

（三）保險公司對農(nóng)業(yè)保險運行商業(yè)模式，管理有缺失

商業(yè)性保險公司其經(jīng)營目標和業(yè)績是以盈利為目的，各項考核也是以營業(yè)收入、凈利潤為主要指標，出于防范經(jīng)營風險和經(jīng)濟利益的考慮，將政策性農(nóng)業(yè)保險等同其他商業(yè)險種來開展，沒按農(nóng)業(yè)保險的特性、特點來運作，注重保費收入的業(yè)績，盡量減少各項成本費用的支出，缺乏承保前后的認真服務，只是一門心思拉業(yè)務，根本沒把農(nóng)戶利益放心上，對農(nóng)戶參保情況不認真核實，定損不科學、理賠不合理，工作不深入不扎實，導致大量虛假承保、虛假理賠現(xiàn)象發(fā)生。

（四）農(nóng)業(yè)保險法律缺位，缺乏有效監(jiān)管

《保險法》等法律對農(nóng)業(yè)保險有原則性的規(guī)定，但過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，相關的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)保險、承保理賠實施細則及保費補貼管理辦法等制度規(guī)定執(zhí)行中又缺乏有效的監(jiān)管，導致政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營主體、組織推動方式等方面缺乏明確的制度安排。

（五）農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦人員對政策理解不透徹，工作深度不夠

保險公司在縣（市）分支機構的工作人員一般為十幾個人，人數(shù)較少，開展農(nóng)險工作的人力、精力不足，主要依靠縣鄉(xiāng)農(nóng)險辦和村委干部，保險公司對其培訓和交流又很少，造成經(jīng)辦人員對農(nóng)業(yè)保險政策一知半解，專業(yè)水平不高，工作不深入，與農(nóng)戶幾乎脫節(jié)，很難對農(nóng)戶進行詳細講解和介紹，只是死板地收取保費，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組為便于完成任務和工作開展，理賠多進行二次分配或入村組賬目，用作下次投保或人員經(jīng)費支出，導致農(nóng)業(yè)保險工作出現(xiàn)很多的問題，大大降低了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險參與的積極性。

三、繼續(xù)推進政策性農(nóng)業(yè)保險工作的政策建議

（一）加強農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度，提高農(nóng)民參保意識

針對農(nóng)業(yè)保險特點和農(nóng)民群眾需求，利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡等多種媒體以及開辟專欄、張貼標語、上門入戶等多種形式，講解保險形式、賠償標準、責任范圍等有關政策，把握好對農(nóng)業(yè)保險政策的整體宣傳和對承保階段進行面對面宣傳，重視對種養(yǎng)大戶、龍頭企業(yè)和專業(yè)合作社、協(xié)會等組織的宣傳等，確保農(nóng)險政策家喻戶曉，深入人心，引導農(nóng)民自愿參保投保。

（二）設立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，真正落實惠農(nóng)政策

根除商業(yè)保險公司對農(nóng)險政策的歪曲，成立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，以服務“三農(nóng)”為宗旨，健全農(nóng)業(yè)風險補償機制，公司化經(jīng)營，專門負責農(nóng)業(yè)保險工作。發(fā)揮其政策性專業(yè)性優(yōu)勢，全面、系統(tǒng)、優(yōu)質(zhì)、高效地開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，提升農(nóng)業(yè)保險的服務水平，管理好農(nóng)業(yè)保險資金，切實保障農(nóng)業(yè)保險政策落到實處，農(nóng)保各項工作不走樣，促進農(nóng)業(yè)保險規(guī)范化經(jīng)營、科學化發(fā)展。

（三）嚴格規(guī)范農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦行為，優(yōu)化保險服務

提高農(nóng)業(yè)保險工作水平，改進業(yè)務操作流程，充分發(fā)揮保險公司自身技術優(yōu)勢，在現(xiàn)有基礎上加強創(chuàng)新力度，開發(fā)多種多樣滿足農(nóng)民不同需求的險種，將政策性業(yè)務和市場化運作有機結合起來，提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，達到充分保障農(nóng)民利益的目的。在承保方面，為農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)高效的投保服務，嚴禁誤導或強迫農(nóng)戶投保；在理賠方面，要按照 “應賠盡賠、能賠則賠”的原則，積極履行社會責任；嚴禁以各種理由少賠、惜賠、拖賠。

（四）完善細化農(nóng)業(yè)保險操作規(guī)范，強化監(jiān)管考核

進一步明確和細化農(nóng)業(yè)保險組織發(fā)動、標的查驗、承保收費、查勘定損、賠款支付、承保理賠公示等各環(huán)節(jié)操作規(guī)范和標準，依據(jù)標準和制度開展日常管理和財政監(jiān)督檢查工作，確保財政補貼資金的安全有效使用。一是加強資金管理，制定專門的農(nóng)險資金管理辦法，明確政策性農(nóng)業(yè)保險資金實行專賬、專戶核算，按照收入來源、支出項目設置總賬、明細賬進行會計核算，設置相應明細科目，明確會計科目核算內(nèi)容和使用方法，確保農(nóng)險資金專款專用。二是完善監(jiān)管稽查機制，將審計、紀檢、檢察等部門納入農(nóng)險領導小組中來，明確職責分工、協(xié)作、查處機制，與財政、保監(jiān)局等部門協(xié)同做好對農(nóng)業(yè)保險工作的監(jiān)督管理工作，掃除監(jiān)管盲區(qū)，嚴厲懲治損害保險關系中他方利益的違法行為，明確對虛假承保、虛假理賠、選擇性投保、災后不作為等違規(guī)行為的懲罰規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)保險規(guī)范化、制度化、常態(tài)化，避免違規(guī)操作所帶來的經(jīng)營風險和政策風險。三是健全考核競爭機制，通過立法建制，明確對保險公司、地方政府開展農(nóng)險工作的考核和績效評價辦法，將考核評價結果與保險公司的業(yè)務經(jīng)辦資格、財政補貼資金相掛鉤，對違反和不能達到農(nóng)業(yè)保險管理和操作標準的堅決取消承辦資格，通過優(yōu)勝劣汰促進農(nóng)險市場的有序健康發(fā)展。

（五）逐步完善基層服務網(wǎng)絡，培養(yǎng)專業(yè)農(nóng)險人員

保險公司在依托政府組織、推動、支持的基礎上，要發(fā)揮經(jīng)營主體作用，在鄉(xiāng)村兩級配備相應的工作機構或人員，建立起有效的農(nóng)業(yè)保險服務網(wǎng)絡，切實將農(nóng)業(yè)保險的服務窗口前移到涉農(nóng)的第一線，使農(nóng)民在防災咨詢、投保服務、災后理賠時能夠第一時間得到保險服務。主動為有關部門和人員提供保險培訓，普及農(nóng)業(yè)保險知識，提高工作人員業(yè)務能力，提升服務工作的整體水平。制定科學有效的人員績效考核辦法、激勵約束機制，職責清楚、獎懲分明，切實調(diào)動基層工作人員的積極性，規(guī)范承保、理賠兩個關鍵環(huán)節(jié)的基本操作程序，做到宣傳、承保、查勘、理賠到村到戶。■

河南省財政廳監(jiān)督檢查六處）