農村城鎮化進程中新生代農民工的境遇和出路

摘 要： 依據新生代農民工在農村城鎮化進程中的發展現狀，分析農村城鎮化、工業化、農業產業化和農民市民化為其提供的良好機遇以及所面臨的二元體制、產業結構、職業技能和文化素質等方面的挑戰。地方政府應從探索和完善相關政策和制度以應對二元體制；創新新生代農民工戶籍多元復合轉移模式；重視職業技能培訓，制定多層次人才發展戰略；加強對新生代農民工的文化素質培養和人關懷等方面探尋新生代農民工市民化的出路。

關鍵詞：農村城鎮化；新生代農民工；社會融入

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）06-0001-07

引 言

所謂農村城鎮化是指農業人口向城鎮性質的居民點集聚的過程，農村地域中城市要素逐漸增長或逐漸轉變為城鎮地域的過程，其模式是基于農村社區和鄉鎮企業發展而實現的就地城鎮化。具體地說，農村城鎮化就是在保持農戶經濟、維護原有農村社區的基礎上，讓縣級以下的中心城鎮相對地集中吸納中小企業，同時加大農村的基礎建設，在最短半徑中讓最多的農民獲得非農就業機會，并使農民在新農村就能享受到與城里人類似的公共產品[1]。

農村城鎮化作為一條轉移農村富余勞動力、發展農村經濟、實現農業現代化的必由之路，是契合了中國特殊的城鄉二元經濟結構和特殊國情的中國特色的城鎮化道路。由于歐美國家先前的城市化過程普遍采用的是農村人口大規模向城市集聚的模式，導致我國在城鎮化過程中也一度把 “農村人口向城鎮轉移率”作為衡量農村城鎮化水平的標志的思維定勢，一些地方甚至還出現盲目城鎮化、農民“被上樓”現象。根據國家統計局2014年1月20日公布的數據，到2013年末，我國的城鎮化率已達到53.73%；在2.89億人戶分離人口（人戶分離人口是指居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口）中流動人口為2.45億人。這么龐大的農村剩余勞動力及其家屬向縣城以上的城市無序轉移，必將造成城市基礎設施（如住房、公交、供水、供電）不堪重負，產生城市交通擁堵、環境污染、失業增加、教育資源短缺以及社會治安惡化等等“城市病”。為此，中國的城鎮化應該立足于本國國情，在致力于城市化發展規模與其資源環境承載力均衡的同時，積極推進農村城鎮化建設。農村城鎮化作為聯結城市和農村的“中間地帶”，對引導農民特別是新生代農民合理流動，就地轉移、就近創業開啟了新思路，為新生代農民工自身發展提供了機遇和出路。

一、新生代農民工：概念界定和發展現狀

（一）概念界定：基于農村城鎮化視閾

要正確界定“新生代農民工”，首先要準確解讀“農民工”概念。“農民工”者，農民工人也，是“農民”這個社會身份與“工”這種勞動職業的特殊結合體，是兼有農民和工人交集身份的“邊緣人”。從身份看，他們亦工亦農，是具有農民身份的新產業工人；從職業看，他們主要從事非農產業，已成為我國工業化和城鎮化進程中的一支新型勞動大軍；從收入看，他們的家庭收入成分主要是工資收入；從地位看，他們既融不進城市，又遠離于農村，成了“城市難進門、農村難斷根”的“尷尬人”；從情感看，他們既不愿回歸農村，又產生不了城市歸屬感，成了“候鳥”式的漂移族。

新生代農民工是改革開放后產生的農民工群體代際分化的一個特殊社會群體。目前學界對這一概念使用頻率頗高，但界定較為模糊。1999年，王春光教授基于農民工代際交替、主體轉換的現實提出了“新生代農民工”這一“頗具學術意涵和解釋力的新名詞”[2]。而后學者們都從不同角度試圖用學術定義來框定和闡釋這個社會政策層面的概念，雖表述各異，但并無實質性差別。學界普遍認同簡新華、黃錕對“新生代農民”的定義，即“指年齡在25歲以下，于20世紀90年代及以后初次外出務工經商的農村籍流動人口稱為第二代農民工，即‘新生代農民工’”[3]。它包含著兩個層面的勞動力，一是指父母雙方或一方本身就在城市打工，出生于城市或成長于城市，但戶籍仍然在農村的農民工子弟；二是指出生、成長于農村然后進城務工經商的原籍留守農民子弟。這兩類勞動力的共同之處都是“外出務工經商”，即指在縣城以外的城鎮從事非農業生產經營活動。這也就自然地把農村城鎮化進程中的一些留守本地的“進廠不進城”、“離土不離鄉”的務工經商農村籍勞動力排除在概念之外，留下了概念界定的缺憾。正是鑒于此，本文立足于農村城鎮化建設的現實背景，把新生代農民工界定為20世紀80 年代后出生的且16 周歲以上的具有農村戶籍的務工經商的勞動力，包括在“本鄉鎮以外的城鎮務工經商的農業戶籍人口和在戶籍所在鎮鎮區工作和生活的農業戶籍人口”[4]。

（二）發展現狀：基于規模、轉移、就業和融入的基本數據分析

1.新生代農民工數量不斷增長。綜觀近幾年國家統計局連續發布的全國農民工監測調查報告的數據，盡管農民工總量增速呈持續回落態勢， 2011、2012和2013年增速分別比上年下降1.0、0.5和1.5個百分點[5]。但年齡在16～30歲的新生代農民工的絕對數量不斷增長，占農民工總數的比例由2009年的43%上升至2013年的46.6%。一是快速推進的農村城鎮化征用了大量農村土地，使農民陷入因耕地不足而農業經濟效益低、收入差的窘境，迫使年輕勞動力外出求生存；二是新生代農民工普遍缺乏基本的務農經歷和現代農業生產技術，對土地和農業生產沒有強烈興趣和眷戀之情。因此，他們在完成學業后一般都選擇離開土地外出或就近務工經商，成為具有農村戶籍的城鎮職工。據《2013年全國農民工監測調查報告》顯示：1980年以后出生的新生代農民工有12 528萬人，占1980年及以后出生的農村從業勞動力的比重為65.5%。

2.新生代農民工偏好大中城市務工。與近幾年農民工返鄉就業、就近轉移的區域流動趨向相左的是新生代農民工仍然熱衷于離開農村，偏好去大中城市務工經商。近幾年來，一方面受國際金融危機傳導效應的影響，我國大中城市及東部改革開放前沿地區的科技含量低、勞動密集型企業尤其是倚重于外資的企業的規模面臨著全面萎縮；另一方面，隨著農村城鎮化的高速推進，城鎮經濟的結構化增長、非農產業的專業化集聚、地區基礎設施的規模化投入，農業的產業化經營等創造了大量的就業崗位，大大增強了吸納和消化本地農村富余勞動力的能力。這一推一拉使改革開放以來形成的農民工區域流動格局正發生逆轉，出現東部地區的農民工紛紛向西部地區回流，返鄉就業或創業。但與此形成鮮明對比的是新生代農民工出于對大中城市或東部經濟發達地區的現代生活方式的向往，八成以上選擇外出從業，跨省流動比例較高，且流入省份比較集中，如江蘇、浙江、廣東等。《2013年全國農民工監測調查報告》中對新生代農民工的監測顯示：從其就業方式看，10 061萬人選擇外出從業，占其總數的80.3%；從其就業的地域分布看，8 118萬人在東部地區務工，占其總數的64.8%；從其就業地點看，6 872萬人在地級以上大中城市務工，占其總數的54.9%。

3.新生代農民工就業呈現多樣化、低層次的特點。新生代農民工由于受國家九年制義務教育制度及其他教育國民待遇的惠澤，受教育的程度普遍高于其父輩，文化水平有了較大提高。新生代農民工中，初中以上文化程度占60.6%，其中高中及以上文化程度的占到1/3，比老一代農民工高19.2個百分點[6]。 一定的文化水平為新生代農民工擇業的多樣化奠定了基礎，他們逐漸脫離了父輩們集中的建筑行業，轉向從事制造業、住宿餐飲業、批發零售業、居民服務和其他服務業等，就業方式、就業區域和就業途徑日趨多樣化。根據國家統計局的監測數據，2013年，新生代農民工中，39%從事制造業，14.5%從事建筑業，10.1%從事批發和零售業，10%從事居民服務和其他服務業。另一方面，由于新生代農民工社會融入程度較低而基本處于次級勞動市場[7]。新生代農民工因身份、地位、勞動等被等級固化而遭遇多種社會勞動分工領域的排斥，導致其擇業異常艱難且層次普遍偏低，大多重復著父輩們的簡單勞動。他們所從事的大都是現代化生產線上一線操作崗或服務崗，成為領取廉價薪水的勞動機器。在現代企業管理體系中，處于企業底層的新生代農民工的職務很難獲得發展和上升的空間，其薪水也很難隨工齡增長而有所提高。

4.新生代農民工社會融入意愿增強。新生代農民工與其父輩相比，外出打工不再以維持生存和增加家庭收入為惟一目的，而是改變身份和謀求發展的一種途徑。他們普遍向往城市的現代生活方式和文化氛圍，對城市人的思想觀念、行為方式、文化習俗、消費理念等有著較多的認知和高度的認同，從經濟活動、社會交往、心理融入等方面努力改變自身以適應城市樣態和節奏，其突出的表現就是新生代農民工的消費理念超前化。他們中的大多數人的工資收入主要用于就地消費，其中交友、購物、房租等支出比例較大，寄回或帶回老家部分所占工資收入比例較小，甚至出現“月光”和提前透支現象。《2013年全國農民工監測調查報告》顯示：新生代農民工在外務工的月生活消費支出人均939元，比老一代農民工高19.3%；新生代農民工2013年人均寄回帶回老家的現金為12 802元，比老一代農民工少29.6%。在外務工的新生代農民工更愿意選擇租房居住，其中，單獨租賃住房或與他人合租住房的占40.4%，在單位宿舍居住的占34.1%，在工地工棚居住的占7.3%。月租房支出人均為567元，占月均生活消費支出的60.4%。

二、農村城鎮化進程中新生代農民工的發展境遇

作為連接城市與鄉村的紐帶的農村城鎮化，其目的是為了消除城市與鄉村發展不平衡、促進二元經濟體制轉型，實現農村經濟、社會、文化及居民生活方式等由傳統社會向現代社會的轉變；其手段是通過推進城鄉一體化發展，統籌規劃城鎮布局，實現農村政治、經濟、文化、社會建設的跨越式發展。這種經濟社會轉型的宏觀境遇給新生代農民工的生存和發展提供了良好的機遇，同時也提出了新的挑戰。

（一）發展機遇

農村城鎮化是伴隨著農業產業化、農村工業化和農民市民化不斷推進而實現城鄉生產方式一體化、市場體系一體化和生活方式一體化。農村產業結構的調整、農業產業化經營，中小企業城鎮集聚以及農村人口城鎮聚居，為新生代農民工的就業、返鄉創業、社會融入以及市民化等提供了發展機遇。

1.農村城鎮化為新生代農民工發展提供時代機遇。農村城鎮化是我國工業化中期后解決農村勞動力遷移問題，實現全面小康的有效途徑之一。改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化的不斷衍變和發展，農村勞動力就業方式、遷徙格局也隨之不斷變化。改革開放之初，隨著商品經濟體制的確立，農村勞動力開始游離土地，立足本地從事個體工商業。20世紀80年代至90年代中期前，隨著鄉鎮企業的異軍突起，農村勞動力進入了“亦工亦農”、“離土不離鄉”的就業轉移模式。此后，隨著改革開放的進一步深入，中國城市和東部沿海地區對外開放蓬勃發展，催生了大量外向型制造業和新興產業，增加了巨大的非農就業需求，促使了農村剩余勞動力的“拋荒棄農”、“離土又離鄉”的大規模跨區域轉移就業。但由于受國家政策因素和高昂城市化成本的制約，農村勞動力往往處于“易轉移就業、難遷移戶籍”，“農村回不去、城市留不下”的尷尬境地。當前，伴隨著制造業和服務業向中小城鎮集聚的農村城鎮化，需要大量“有文化、懂技術、會經營”的勞動力支撐產業發展，新生代農民工可以而且應該成為農村城鎮化的第一主力。農村城鎮化通過人口、資源和產業向鄉村城鎮的集聚，既實現了新生代農民工的非農轉移，又解決了其戶籍遷移，為實現其“進廠又進城”的市民化開辟了新路徑。

2.農村工業化為新生代勞動力轉移創設良好平臺。農村城鎮化是以農村工業化為基礎和支撐的，農村工業化的發展推動農村城鎮化的發展，帶動農村人口向城鎮的集聚；農村城鎮化的發展進而又促進工業企業和地方優勢產業的集聚和集群發展，兩者相輔相成，相得益彰。正如恩格斯所說：“在農村建立的每一個新工廠都包含工廠城市的萌芽”[8]世界發達國家的工業化實踐證明，農村工業化是推進農民市民化的加速器。一方面，農村工業化的擴張產生了大量對勞動力素質要求不高的勞動密集型非農產業，成為吸納農村剩余勞動力的內在動力；另一方面，工業化發展也促進農業勞動生產率的提高，產生大量農業剩余勞動力，逼迫其進行產業轉移。我國的農村工業化以鄉村工業為肇始，形成于鄉鎮企業崛起，將完善于產業集群化發展。改革開放初期，中國農村率先沖破計劃經濟的藩籬，通過建立和發展一批勞動密集型、資源綜合利用型、農副產品加工型、現代服務型、民族文化型等鄉鎮企業，吸納和轉移邊際生產率為零的農村剩余勞動力，通過就業的非農化、家庭遷移的城鎮化來推動新生代農民工的勞動力轉移。當前，我國農村工業化進入一個新的發展時期。各類新興產業的興起和地方特色產業的繁榮，一方面為新生代農民工提供了較高收入的長期穩定的就業崗位，為其就業、創業以及職業發展創造了廣闊的前景；另一方面也迫使地方政府圍繞經濟發展、企業集群積極探索新生代農民工的城鎮戶籍、社會保障以及社會融入等制度和政策的改革、創新，提高新生代農民工及其家庭成員對未來城鎮生活的預期，為加速新生代農民工城鎮化轉移創設了良好的平臺。

3.農業產業化為新生代農民非農化創造前提條件。農業的產業化發展是解決“三農”問題，釋放農村活力、激發農民積極性、加快農業現代化的根本之道，其實質就是通過運用現代工業的管理技術和手段來組織適度規模的現代農業生產和經營，克服傳統農業生產和農地經營細碎化，提高農業土地利用率和勞動生產率。由于農業的低效益性，為了提高廣大農民的經濟收入和增強農產品的市場容量，各地政府依據農產品需求結構的變化，調整農業產業結構，一是引導農村耕地規范流轉，推動耕地向種養大戶集中，實現土地的集約化、規模化、產業化經營；二是培育地域優勢產業，發展與食品消費結構多元化、高級化相適應的農產品加工業和涉農的生產、生活服務業，把生產、加工、儲運、銷售融為一體，延伸農業產業鏈，增加農產品附加值。農業的產業化發展，一方面提高了農業勞動生產率，釋放了農村剩余勞動力，為新生代農民工的務工經商創造了前提；另一方面增加了一批新的創業載體，擴大農村內部的創業容量，為新生代農民工的返鄉創業創造了基礎。

4.農民市民化為新生代農民工戶籍遷移提供政策保障。作為一個農業大國，解決農村人口的市民化是農村城鎮化的關鍵。農村城鎮化實質上就是人的城鎮化，是將分散于鄉村的人口向各類小城鎮集中的過程，是鄉村型的生產、生活方式向城市型轉變的過程。毛澤東早在1945年就明確預言：“農民——這是中國工人的前身。將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程”[9]。當前，我國經濟增長格局的調整、經濟發展方式的轉變，城鄉收入差距的縮小、全面小康社會的建成，重點在于農村經濟社會的發展，基礎在于農民生活水平和社會福利水平的提高，路徑在于農民的市民化。各級政府在大力推進新型城鎮化建設進程中，加強頂層設計和制度安排，積極采取多種措施，不僅著力解決大城市進城農民工的市民化問題，而且致力于將工業引入農村、將農業生產納入現代產業體系，將農村工農業與現代產業接軌、與市場接軌，實現中小城鎮的“就近市民化”、“就地市民化”。農村城鎮化進程中的這種農民市民化趨勢、舉措正好契合了最具有市民化意識且離市民化最近的新生代農民工的市民化愿望。

（二）發展障礙

以人為本的新型城鎮化在為新生代農民工的社會融入和生存發展提供了機遇的同時，也存在著政策制度、產業結構、技術能力、文化素養等諸多因素的制約，使新生代農民工的生存和發展面臨著社會化融入與政策碎步化調整、市民化渴求與實現能力不足等難以化解的張力。

1.城鄉二元體制障礙。戶籍難以遷移入城市是新生代農民工成長為新市民的現實障礙。許多學者認為，城鄉二元結構是制約農民市民化的根源。其實不然，二元結構是歷史存在的，二元體制才是建國后計劃經濟的產物。歷史上的城鄉二元結構社會，并沒有妨礙城鄉人口、生產要素的雙向流動、遷移；倒是建國后形成并逐步固化的城鄉二元體制安排下的二元戶籍制度、社會保障體制造成城鄉的分割，制約著的農民和市民的雙向遷移，使新生代農民工在就業、住房、教育和社會保障等方面無法享受“國民待遇”，即新生代農民工不能與城鎮職工平等享受勞動權益保護和公共服務，甚至其工資增長和地位提升也面臨著制度性障礙。“戶籍制度成為新生代農民工謀求機會公平、權利平等的最大隱性障礙[10]。”新生代農民工進城后，由于沒有正式身份和社會地位，往往游離于城鎮的公共服務體系之外，無法享受養老、教育、醫療、幼托、住房、低保等政策優惠和福利。另外，由于社會對農民工群體的歧視性制度安排，基層政府出臺的部分配套政策也存在著執行不力、效度不高之現象；市場也缺乏相關的農民工信息服務、權益訴求保障和技術培訓機構等。所有這些都阻礙了新生代農民工的社會融入和自身發展。

2.農村產業結構障礙。農村城鎮化建設是以產業結構的調整為抓手，以農業的產業化、第二三產業的發展為支撐的。由于農業的細碎化經營牽扯大量勞動力而經濟收入甚微，邊際勞動生產率十分低下，因此，農村城鎮化必須通過農業產業廣度調整和農業生產的深度發展，提升農業的產業化發展水平，吸引更多的新生代農民工從事農業及其延伸產業的生產，消化農村剩余勞動力。農村城鎮化又是以發展勞動密集型制造產業和服務業為主，如電子加工制造業、建材業、裝飾業、食品加工業、家電銷售維修業、運輸業以及零售業等。二、三產業的勞動密集型一方面有利于農村剩余勞動力的非農化轉移，有利于新生代農民工的就業和創業；另一方面，中小城鎮二、三產業的技術含量的低端化、生產管理水平的低層次決定了新生代農民工的工資收入的低端化和發展空間的有限化。另外，農村產業結構的不協調和發展不平衡，也會導致農村城鎮化的不可持續發展，導致新生代農民工的社會身份變遷和社會地位的認同難于順利進行。

3.技術能力和知識水平障礙。盡管新生代農民工的受教育程度和知識水平普遍高于上代農民工，但將其置于整個社會系統來看，他們的教育程度和文化水平不僅遠遠低于城市里的同齡人，也遠低于來自于其他城市的流動人口，由此帶來的知識水平和職業技能也總體偏低，難以適應快速推進的農村城鎮化、現代工業化和農業產業化發展進程。對新生代農民工而言，在制約其市民化的諸多制約因素（如高企的房價、高昂的生活成本、缺少的社會保障、缺失的教育公平等）中，最核心、最關鍵的是他們自身的知識、能力。由于大部分新生代農民工只有初中甚至小學文化，離開學校后又沒有參加過職業技能培訓，技術能力不強，進而引致其缺乏高新技術產業的就業競爭力，難以進入科技含量較高的高層次產業和行業。隨著農村城鎮化向縱深推進、集約化發展，長期滯留于城鎮化初期所發展的勞動密集型、利潤微薄型低端行業的新生代農民工，必然面臨著被高新技術產業淘汰或收入降低的風險，從而導致其生活壓力增大、消費能力不足，市民化步履維艱。

4.文化素質和產業素養障礙。農村城鎮化建設已越過了盲目城鎮化的數量擴張型模式，開始轉向集約式推進的質量提高型模式。質量提高型的城鎮化不再以城鎮化率為要旨，唯GDP論英雄，而是更加注重城鎮化、工業化、信息化和農業現代化“四化”同步，更加注重在生產方式、生活方式、社會保障和人居環境等方面實現由鄉村到城鎮的轉變，更加注重農民工從地域轉移、職業轉換向身份轉變的發展。農村城鎮化的這種集約型低碳綠色發展方式客觀上要求城鎮化的主體具備一定的職業技能、文化素質和現代產業素養。因為文化素質統攝人的思維方式和行為方式，決定人的道德能力、職業能力和社會適應能力。作為農村城鎮化生力軍的新生代農民工，由于受成長環境制約，先天的文化教育不足加上后天的文化營養不良，使他們的精神文化貧乏，整體素質偏低，文化生活消費不足，自我發展投入較少。另外，由于新生代農民工流動性大、職業穩定性差，造成他們的職業素養不高，對所從事的行業缺少“意義”理解，更缺乏使命感、責任感。新生代農民工的這種偏低的文化素質和產業素養不僅制約著新型農村城鎮化的推進和質量提高，更為嚴重的是它制約著新生代農民工自身的發展視野、價值理念、生活方式、利益訴求和融城適應等軟實力的發展。

三、農村城鎮化建設中新生代農民工的出路

大力推進的農村城鎮化建設，既避免了城市過度擴張中產生的農村的衰落和“空心化”，同時又緩解因農村人口的過度轉移而引發的“城市病”，為新生代農民工的未來發展開辟了新的路徑。

（一）應對二元體制，實現新生代農民工戶籍多元復合轉移模式

農村城鎮化過程實質上就是“農業人口向城鎮轉移、集中以及由此引起的產業——就業結構非農化的一系列制度變遷的過程[11]”，其核心就是農村人口向城鎮流動。流動的路徑、方向是一定的，但流動的方法、模式卻可以是多元的。當下農村城鎮化建設中，主要有遷移型城鎮化與非遷移型城鎮化兩種模式。根據遷移主體的意愿，遷移型模式又可分為主動（即自發）遷移和被動（即強制）遷移兩大類型。依據城鎮化的路徑選擇，非遷移型城鎮化可分為開發式遷移和投入式遷移兩大類型[12]。選擇什么樣的模式來實現新生代農民工的戰略轉型，一是必須根據新生代農民工自身的特點和其所處地域的具體情況；二是必須視農民工發展現狀和不同發展階段，采取多種城鎮化模式，實現農村人口規范、有序地多元市民化。

1.返鄉創業與就近就業相結合。近年來大力推進的農村城鎮化建設，使各種生產要素和資源向農村傾斜；政府出臺的許多支農惠農政策，如放寬農戶小額信貸限制、允許農村土地合理流轉、健全農村合作醫療保障等惠農措施，為農村創設了更穩定、更優化的創業環境，對農民工尤其是具有一定創業素質的新生代農民工的返鄉創業產生了很大的吸引力。農村城鎮化進程中工業化、信息化與農業產業化為新生代農民工增加了較為理想的就業機會和營造了寬松的就業環境，在收入、發展前景、生活成本、子女教育等方面符合新生代農民工的理性預期，吸引大批新生代農民就地轉移、就近就業。盡管城鎮化所形成的城鎮文化、生活方式、經濟價值觀和消費理念不如大城市現代，但也避免了其“城市邊緣人”的尷尬，契合新生代農民工的社會定位。

2.勞動力轉移和戶籍遷移相結合。新生代農民工的就地創業或就業是農村城鎮化發展中需求機制和利益機制雙重作用的結果，是城鄉經濟一體化的體現。農村工業化和農業產業化決定了相當一部分新生代農民工由于失地或少地而被動走進城鎮，從事非農業生產，完成勞動力從農村向城鎮、從農業向非農業的轉移。這部分勞動力的轉移一定要與戶籍的遷移相匹配。因為新生代農民工群體總體上屬于社會弱勢群體，整體素質偏低、職業能力不強、就業穩定性不高、社會認同度較弱。如果他們既被切斷了與土地的聯系，享受不到土地經營的收益，又沒有在城鎮落戶，被排斥在城鎮公共服務體系之外，那么就無法享受嵌入戶籍制度之中的種種公共利益和權利，如農業補貼、土地轉讓費、教育、住房、醫療、養老、低保等制度和福利。

（二）探索和完善相關政策制度，實現新生代農民工身份轉變

正如前所述，“農民工”是一個農民身份和工人職業組合而成的具有中國特色的城鄉二元體制的產物。農村城鎮化正是聯結農村和城市，破解城鄉封閉分治，實現城鄉一體化發展的根本之道。各級政府要以農村城鎮化為抓手，加強城鎮化的制度安排和政策設計，積極完善和制定以新生代農民工為重點，以福利均等化為目標的政策制度，引導新生代農民工規范、有序地由單純勞動力轉移、職業轉換向市民身份轉變發展。從當前農村城鎮化的現實來看，新生代農民工實現勞動力轉移、戶籍遷移并不難，甚至有的地方還存在農民不愿被城鎮化的“拒進樓”、“抗遷移”現象；難就難在如何改革附著在戶籍制度下涉及城鄉居民平等“國民待遇”的福利政策和權利制度，如何建構一套普惠、均等、一體的基本公共服務體系以適應新生代農民工市民化的要求，提高新生代農民工的遷移預期。因此，各地政府要以深化戶籍制度改革為契點，打破戶籍與福利保障捆綁合一的體制束縛，進一步完善農村土地流轉制度和城鎮社會保障制度，精心設計柔性的新生代農民工市民化路徑。

（三）重視對新生代農民工的技能培訓，制定多層次人才發展戰略

工業化和信息化是農村城鎮化的支撐和關鍵。因此要特別重視和加強農村基礎教育、職業教育。地方政府應根據本區、鎮產業發展規劃和職業技能現狀，采取多種措施加強對新生代農民工的勞動技能教育和培訓，包括農業技術、工業技能和管理理念等，如通過稅費優惠、保險補貼等政策引導企業為職工提供規范、持續的勞動技能培訓[13]；通過投入加快發展農民工職業技能培訓基地，提升培訓機構的水平，擴大職業技能免費培訓的范圍等。地方政府應根據城鎮化發展需要和未來產業發展趨勢，制定多層次人才發展戰略，對新生代農民工進行有針對性、層次性、系統性的培訓，培養高技術人才以適應企業技術創新和產業升級，培訓低端人才以提高其職業素質能力和職業適應能力。

（四）加強對新生代農民工的文化熏陶、人文關懷，推進城鎮民主政治建設

農村城鎮化雖然處在國家城鎮化的末端，但它承擔著豐富農村精神文化生活，提高農村精神文明的重任。農村城鎮化進程中，政府在注重城鎮硬環境建設的同時，也應注重軟環境建設。要以城鎮精神文明、生態文明為抓手、以本地區的特色文化為切入點，充分照顧新生代農民工的精神需求，舉辦各類地域文化、法制、技術等講座，豐富新生代農民工的精神生活，關注他們的心理健康，保護他們的基本權益，保障他們的政治權利。加強對新生代農民工的文化熏陶、人文關懷，不僅豐富了他們的精神生活，而且也培養了他們的寬容、理性、民主的人生態度。新生代農民工是農村城鎮化的主力軍，也是農村和諧城鎮的社會主體。政府要逐步提高新生代農民工政治參與（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）的能力，引導他們以理性合法形式表達其政治愿望和利益訴求[14，15]，增加其參政議政、權益表達、參與決策管理的渠道和機會，使他們真正做到“生活有文化，子女有教育，發展有目標”。

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