美國參眾兩院2013年農場法案比較分析

摘 要： 介紹了美國參眾兩院2013年農場法案立法進展，從整體上比較了兩個版本農場法案支出結構及變化趨勢。對美國參眾兩院2013年農場法案12大類農業支出進行了整理，比較了兩者之間的差異，總結出美國農業國內支持政策的特征。研究發現，美國將會取消農業直接補貼，削減營養補貼，但是會增加對乳品、水稻、花生以及特色農作物的支付力度，更加重視農業風險管理、農業環境保護、農業信貸、農業科技研發和推廣、新入農民培訓等項目支出。在預算削減的約束前提下，美國農業的國內支持力度不降反升。美國參議院農場法案對農業生產、農產品價格和農產品消費保護力度要大于眾議院農場法案。

關鍵詞：美國；參議院；眾議院；2013農場法案；國內支持

中圖分類號：DF413.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）06-0136-07

前 言

美國農場法案每5年制定一次，是聯邦政府農業財政支出的依據。美國國會參議院和眾議院農場法案立法時間表大致相同，立法前要進行聽證、辯論以及表決等程序。參眾兩院所屬農業委員會負責本議會農場法案的前期調研、論證及法律文本起草工作。美國2008年農場法案本應于2012年9月到期。由于美國眾議院2012年農場法案表決失敗，2008年農場法案被延期至2013年9月。2013年6月10日美國參議院以66票贊成，27票反對通過了《2013年農業改革、食品和就業法案》（S.954）。2013年7月11日美國眾議院又以216票贊成，208票反對，涉險通過了本議會2013年農場法案（H.R.2642）。2013年8月國會休會期內美國參眾兩院農業委員會沒能夠進行緊密磋商，完成第113屆國會2013年農場法案妥協版本。同時，美國政府倒閉事件導致該國2013年農場法案出臺時間還不確定。美國參眾兩院農場法案并無相互約束關系，農業財政支出內容雖大體一致，但是農場法案名稱不同，農業支持領域側重點有所差異。每個大類支出下細分的項目名稱及預算不一樣，有必要對其進行對比分析。

一、2013年農場法案支出項目及預算變化

美國參眾兩院2013年農場法案農業財政支出范圍相同，包括農業生產、農業環境保護、營養支持等12大類涉農議題。2014～2018年期間，與2008年農場法案相比，參議院2013年農場法案預算減少56.07億美元，農業財政收入增加1 500萬美元，為聯邦政府赤字削減貢獻56.22億美元。眾議院2013年農場法案預算減少134.65億美元，農業財政收入零增長。

美國參眾兩院2013年農場法案減少了農產品、農業環境保護、營養項目支出預算，增加了農產品出口促進、農村發展、農業技術研究和推廣、特色作物和農作物保險支出，農業信貸支出不變。參眾兩院在林業、農村能源和雜項支出領域存在明顯的分歧。參議院2013年農場法案小幅度增加林業支出、較大幅度提高農村能源支出，減少雜項支出。眾議院2013年農場法案僅在2018年之前少量增加林業支出預算，維持農村能源預算不變，但是增加雜項支出預算。美國參眾兩院2013年農場法案12大類項目政府開支變化見表1[1，2]。

美國參議院2013年農場法案取消了與土地面積掛鉤的農業直接補貼項目，增加了農業自然災害和市場風險管理項目支出。加強營養項目受益人資格審查，但是拒絕過多削減營養項目支出。堅持增加農村能源項目支出，目的是消化過多的農業產能，穩定農產品價格，并減少對國外化石能源的依賴。希望通過增加農產品出口、發展農業生物能源產業以及特色農業等手段改善美國農業生產結構，但是基本沒有提及畜牧業競爭力、禽蛋生產、聯邦糧食檢驗、包裝和儲存管理以及農產品原產地標簽管理內容。

美國眾議院2013年農場法案取消或整合了100多個農業項目，也取消了農業直接補貼項目。自1996年福利改革法案實施以來首次改革補充營養支持項目（食品券項目），削減開支205.09億美元。將23個農業環境保護項目合并成10個，節約聯邦預算48.27億美元。加強對水果、蔬菜等特色作物生產、農村直銷市場和地方食品市場的投入。農作物風險管理項目與農業環境保護項目不掛鉤，也沒有明確說明農作物保險費用補貼的上限。

二、2013年農場法案主要內容及差異

（一）農產品

1.農作物補貼項目。參議院2013年農場法案設計了農業風險覆蓋和不利市場支付項目代替取消了的農業風險保障項目。參與農業風險覆蓋和不利市場支付項目的農場主需要遵守農業環境和濕地保護項目要求。不能補貼年農業總收入超過75萬美元的農場主和沒有實際從事農業生產的農場所有者，對每個農場主的補貼總額不能超過5萬美元。

眾議院2013年農場法案則設計了收入損失覆蓋和價格損失覆蓋項目，農場主只能選擇參與其中的一個項目。當農場主收入低于近期5年平均收入15%的時候才能獲得收入損失覆蓋項目補貼。價格損失覆蓋項目可以就單個作物進行補貼，也可以就整個農場進行補貼，實際上是2008年農場法案中反周期項目的更新版。價格損失和收入損失覆蓋項目都以實際種植面積來計算對農場主的補貼，不能補貼年農業總收入超過95萬美元的農場主，對每個農場主的價格損失補貼不能超過12.5萬美元。

2.乳品補貼項目。美國參眾兩院2013年農場法案都主張用乳品生產者利潤保護項目和乳品市場穩定項目取代2008年農場法案中牛奶收入損失合同項目、乳品出口激勵項目和乳品價格支持項目。繼續實施乳品價格報告和聯邦牛奶營銷秩序項目（不包括加利福尼亞州），延長乳品遠期定價機制、乳品賠償支付（用于銷毀受污染的乳制品）以及乳品促銷和研發項目[3]。

3.糖補貼項目。盡管面臨國內外強烈反對，美國國會參眾兩院仍然決定在2013年農場法案中延續糖保護項目，但是支出預算不增加。根據長期性的總量分配方案，美國市場上銷售的國內糖產量比重不得少于85%。2013年美國原料糖關稅配額為123.15萬噸，提煉糖關稅配額只有2.43萬噸，遠不能滿足國內市場需求[4]。

（二）農業環境保護

1.農業用地項目。美國參眾兩院2013年農場法案將2008年農場法案中野生動物棲息地鼓勵項目并入環境質量激勵項目，繼續為農場主遵守環境規制和為野生動物提供棲息地提供成本分擔。農業環境保護管理項目鼓勵采用新的農場、牧場和林場環境保護技術，取消參與項目林場數量的限制。參眾兩院2013年農場法案中農業環境保護管理項目農業用地面積設定為1 034萬英畝和869.5萬英畝，每英畝農業用地可獲18美元補貼[5]。

2.農業環境保護儲備項目。參議院2013年農場法案中農業環境保護儲備項目鼓勵水土流失嚴重的土地退出農業生產，提高土壤、水和野生動物棲息地質量，但是覆蓋面積從3 200萬英畝縮減至2 500萬英畝。繼續執行農地流轉激勵項目，退休農場主將農業用地流轉給新入農場主或牧場主之后仍然可以獲得農業用地保護儲備補貼。

眾議院2013年農場法案中農業環境保護儲備項目覆蓋面積縮減為2 400萬英畝。原先參與農業環境儲備項目的土地到期后可以優先申請參與草地合同和農業環境保護管理項目。繼續實施轉型激勵項目，幫助新入農場主和牧場主以及社會弱勢群體獲得生產力高的土地。

3.區域農業保護合作伙伴項目。將2008年農場法案中農業用水強化項目、合作社農業用地保護伙伴關系協議、切薩皮克灣和五大湖4個項目整合成區域農業保護合作伙伴項目，支持在一個特定地區或區域所開展的土壤質量、水質量或野生動物棲息地保護工作。參議院2013年農場法案中區域農業保護合作伙伴項目8個關鍵保護地區由農業部確定，2014～2018年期間每年可以獲得1億美元預算支持。而眾議院2013年農場法案中農業部可以在農業環境保護規制壓力大的地區確定關鍵保護領域，為項目提供競爭性基金支持。

4.農業環境保護休憩項目。參眾兩院2013年農場法案都將農地保護項目、草地儲備項目和濕地儲備項目合并為農業環境保護休憩項目，包括農地休憩和濕地休憩項目兩類。農地休憩項目目的是避免農業用地被無序開發，確保農業用地種植業和畜牧業用途。濕地休憩項目目的是恢復、保護和強化濕地用于水質量、數量保護及野生動物棲息地用途。此外，還有私人牧場保護、草場根部水資源保護、小型水利設施更新以及緊急水利設施保護項目。

（三）農業貿易

美國參議院和眾議院2013年農場法案對農業貿易支出預算沒有分歧，每年增加1 500萬美元，總計1.5億美元。農業貿易政策關注重點是開發新的市場準入機會和克服農業貿易壁壘，提高食品援助的靈活性。參議院2013年農場法案繼續通過出口信貸擔保項目為缺乏資金的農產品進口國提供貿易融資。擴大市場準入項目支出預算，為在海外市場推銷美國農產品提供資金。外國市場開發項目是美國長期農產品國際市場開拓計劃，重點支持非營利農產品貿易協會。新興市場和貿易設施擔保貸款項目支持美國農產品開發新興市場，為新興市場建立農產品貿易設施提供貸款擔保。特色作物技術援助項目為美國非大宗農產品生產者和貿易商提供技術支持，以幫助他們應對國際市場貿易壁壘。

眾議院2013年農場法案中市場準入項目為小型企業、農民合作社和非營利貿易機構提供40%市場準入成本分擔。為了削減聯邦赤字，眾議院2013年農場法案取消了1.44億美元食品援助項目強制性預算。規定食品捐贈規模不少于4億美元，但是取消現金援助[6]。

（四）營養

參議院2013年農場法案要求加強對參與項目零售店管理，要求其安裝電子福利轉賬系統（EBT），鼓勵食品零售店采用智能手機和在線支付技術。補充營養支持項目補貼可以用于購買社區支持農業股份，增加社區和農場主之間關聯性。在低收入家庭學生多的小學為學生們提供新鮮的水果和蔬菜。在幼兒園至12年級學校開展食品和農業教育，幫助學生了解農業、園藝、營養、烹飪等知識，增加學校和當地農業生產者之間的聯系。禁止有些州利用低收入家庭能源支持計劃為某些低收入家庭爭取更多補充營養支持項目補貼的行為。

眾議院2013年農場法案補充營養支持項目強調為老年人和低收入兒童及婦女提供便捷服務。取消對州級政府執行補充營養項目的獎勵，已經死亡的公民不能繼續接受補充營養項目補貼，一個公民不能在多個州同時接受補充營養援助。禁止有些州將大麻作為醫療藥品，以此降低參與補充營養項目家庭的收入，提高其補貼金額的做法。各州要詳細報告補充營養項目受益者如何獲得就業技能，提高就業水平的情況。如果有些州通過飯店食品項目來幫助無家可歸者、老年人和殘障人士，必須提交計劃，并進行有效監管。

（五）農業信貸

美國參眾兩院2013年農業信貸支出預算與2008年農場方案一致。參議院2013年農場法案通過營銷貸款項目為農場主提供農業生產流動資金，但是要調低陸地棉種植戶的貸款額度，以滿足巴西在WTO對美國的貿易爭端訴訟要求。繼續實施營銷支持貸款項目，在每年農產品收獲之后，包括小麥、玉米在內20種農產品種植戶可以下一輪農產品銷售額為擔保獲得貸款。通過新入農場主和牧場主發展專項試點項目為新入農場主和牧場主提供農業生產費用支持。

眾議院2013年農場法案為農場繼承和遺產稅支付提供信貸支持。將農業環境保護項目擔保額從貸款金額的75%增加至90%。在不動產價格較高地區，購買新農場和牧場的最高貸款金額從50萬美元提升至66.7萬美元。新入農場主和牧場主個人發展賬戶試點項目為缺乏資金的農場主和牧場主農業生產資料和設備投入提供2∶1資金支持。農業部農場服務機構和其他金融機構可以為農場主購買新的農場提供聯合貸款。將表述農場規模用詞“median”改為“average”，使更多的新入農場主可以獲得農場購置貸款。

（六）農村發展

1.農村商業發展項目。參議院2013年農場法案通過農村商業發展基金項目、農村微型企業扶持項目、增值農業市場開發項目、商業和產業直接貸款和擔保貸款項目扶持農村商業發展。眾議院2013年農場法案為農村小型商業企業提供貸款、基金及兩者組合資金支持。農村微型企業援助項目機動性預算2 000萬美元/年。農村合作社發展基金為新的合作社設立及現有合作社運行提供支持。繼續實施價值增值加工項目，幫助農民，特別是新入農場主和牧場主進行農產品加工，獲取價值增值。

2.基礎設施提升項目。參議院2013年農場法案要求在人口少于2萬人的農村地區發展公共安全通訊系統，提高農村電信服務水平，便捷911報警處置，并提供商業、交通信息、緊急通訊、國土安全通訊以及定位服務。眾議院2013年農場法案為市政水處理系統和家庭水井建設提供貸款和基金，實施水、廢物處置和廢水設施基金項目、小型水利設施巡視項目以及緊急社區水支持基金項目。

（七）農業研究

參眾兩院2013年農場法案都主張以聯邦政府資金為杠桿，帶動私人基金投入農業技術研究。繼續實施土地捐贈高校農業技術研究項目，為非土地基金農業高校提供競爭性基金。通過實施獸醫服務投資法案，解決獸醫短缺問題，支持私人獸醫服務。繼續實施特色作物研究動議、有機食品研究和推廣動議。

參議院2013年農場法案為農業政策研究機構提供競爭性基金項目，鼓勵其就農場和農業、農業環境、旱災控制、農戶和農村經濟、農產品消費、食品和營養等議題開展研究。眾議院2013年農場法案取消了76個農業技術研究、推廣和教育基金項目，削減農業技術研發基金預算5億美元，意欲加強美國農業部系統內農業研究服務、經濟研究服務、全國農業統計服務和森林服務能力。

（八）林業

參議院2013年農場法案通過自愿性健康森林儲備項目，加強森林生態系統保護，恢復受威脅和瀕臨滅絕植物品種，提高生物多樣性以及森林碳吸收能力。實施森林遺產項目和森林管理項目，幫助私有森林所有者科學管理森林。打擊林木走私，防止外來生物入侵，解決森林昆蟲和疾病疫情。

眾議院2013年農場法案要在取消5個到期項目基礎上提高全國、州及私人森林的健康水平。實施森林遺產項目和社區公共空間項目，避免林地轉用于他途。健康森林保護項目則鼓勵森林所有者提高森林動物棲息地保護水平。森林服務機構需要加強松小蠹蟲和其他自然災害防控，簡化防控程序。國際林業辦公室要為美國林產品市場開拓提供幫助。

（九）能源

參議院2013年農場法案農村能源項目強制性預算為8億美元，用于支持能夠創造農村就業、減少美國對海外石油依賴的農業生物能源項目。為生物質能源市場項目每年安排強制性預算1 500萬美元，允許農業部長確定需要推廣和宣傳的新生物質產品。為愿意種植生物質農作物的農場主和牧場主分擔50%的建設成本，項目建成后每年還可以獲得一定數量的機會成本補貼。生物質農作物項目強制性預算為1.93億美元，不僅包括設施建設支出，還包括采集、收獲、儲存以及運輸支出。通過社區木材能源項目，鼓勵公共建筑物使用當地可持續木材能源。

眾議院2013年農場法案也希望通過開發先進的生物燃料和可再生能源，實現美國能源供給多樣化，并創造新的經濟機會。但是，眾議院2013年農場法案取消了農業生物能源強制性預算，機動性預算也有所減少。取消了生物燃料基礎設施研究、可再生化肥研究、農村能源自給自足動議和森林生物質能4個過期的項目。繼續實施高級生物燃料生物能項目、改造支持項目、生物質研發項目、過剩甘蔗生物燃料項目和社區木材能源項目。取消自相矛盾的采集、收獲、儲存和運輸項目，通過生物質作物支持項目為農場主提供資金支持，為生物質能源提煉設施建設和機器裝配提供貸款擔保，加速高級生物燃料商業化生產進程。

（十）特色作物和園藝

基于農業多元化以及特色作物對地方農業發展的重要性，參議院2013年農場法案加大對水果、蔬菜、堅果、園藝和苗圃作物生產支持力度。通過農產品市場和地方食品促進項目，增加農村直銷市場、路邊攤、社區支持的農業項目，完善地方食品供應體系。建立食品銷售終端，并為生產者提供農產品配銷培訓。為期10年的特色作物研究動議為水果、蔬菜以及其他特色作物提供研究資金。根據產值和種植面積分配特色作物生產區基金，支持跨州特色作物病蟲害防治、食品安全等項目，解決各個州面臨的共性問題。

眾議院2013年農場法案為農村直銷市場建設，促進地方特色農產品消費提供競爭性基金支持。特色作物生產區基金為各州特色作物研究、產品質量提升、食品安全等提供資金支持。繼續實施植物蟲害、疫病管理以及災害預防項目和全國清潔植物網絡項目，盡量做到早期監測蟲害和植物疫病疫情。繼續實施有機生產和市場數據動議，加強有機農業調查研究。全國農業有機項目制定有機農產品規范，確保消費者餐桌上的有機食品標準一致。根據H.R.935法案，降低農藥申請過程中昂貴和重復的許可費用。

（十一）農作物保險

農業保險項目仍然是美國農場主收入保障網最大的支出。參議院2013年農場法案中棉花累積收入保護項目和補充保險選擇項目并入農業保險項目。年農業總收入超過75萬美元的農戶作物保險保費支持削減15%。要求在不遲于2015年建立起有機食品作物保險。新入農場主和牧場主農作物保險保費比一般水平低10%。將農業保險覆蓋擴大到水果、蔬菜等特色作物，鼓勵風險管理機構開發新型農業保險項目。為水果和蔬菜種植戶提供以天氣指數為基礎的保險產品，避免傳統險種由于缺乏足夠的價格和產量數據而拒絕為水果和蔬菜提供保險的尷尬。單獨為棉花和花生設置收入保障保險，開展生豬養殖業和食品安全保險研究。

眾議院2013年農場法案中補充保險選擇項目以地區產量和收入損失為基礎，當產量或收入損失達到10%時候，生產者可以獲得補償，并且生產者可以獲得聯邦政府65%利息補貼。已經參與收入損失合同項目的土地生產者不能購買補充保險項目。在農業生涯前5年時間內，新入農場主、牧場主農業保險利息削減10%。在實際生產歷史保險項目中，新入農場主、牧場主會獲得更多的賠付。加強特色作物和農業保險不發達地區農業生產風險管理。當農業災害連續多年發生的時候，在實際生產歷史保險項目中確定一個過渡產量，真實反應生產者在該土地上的生產能力。

（十二）雜項

參議院2013年農場法案為少數民族農民獲得、擁有、經營以及保留農場和牧場提供支持。繼續實施農業職業和就業基金項目，幫助農業雇主和雇工發展農業技能，提供農業勞動市場信息，為農業勞工提供交通和短期住宿補貼。繼續為2008年農場法案設立的農業援助辦公室提供資金支持，提高小型、新入以及弱勢農場主和牧場主競爭力和盈利能力。在農業部設立退伍軍人農業聯絡點，幫助退伍軍人了解和參與農業部的相關項目，投身農業生產。

眾議院2013年農場法案雜項支出增加1.61億美元，側重于對未保險農作物受災援助。全國綿羊改良中心要幫助綿羊和山羊養殖戶生產和營銷。通過水產衛生項目監測、控制和消滅水產疾病。此外還有退伍軍人聯絡辦公室、農業勞動力供給、穩定、安全和培訓項目。

三、美國參眾兩院農場法案特征

（一）參議院和眾議院農業政策立場差異不大

美國參眾兩院2013年農場法案支出預算變化與參眾兩院議員結構有關。美國第113屆國會中，眾議院有435名議員，其中共和黨234名，民主黨200名，無黨籍議員1名。參議院有100名議員，其中民主黨52名，共和黨46名。迫于財政赤字削減的壓力，參眾兩院2013年農場法案農業支出預算都有所降低，但是參議院拒絕過多削減營養支出預算，堅持增加農村能源支出，而眾議則要求大幅度削減營養支出，拒絕增加農村能源支出預算。

實際上美國參眾兩院2013年農場法案農業政策差異并不大，都主張取消農業生產直接補貼，增加農業保險補貼投入，促進農產品出口，支持農村商業發展和基礎設施建設，加強對新入農場主和牧場主補助，完善美國農業技術研究體系，提高對特色作物生產補貼力度。

（二）參議院農場法案農業保護特征更明顯

參議院2013年農場法案支出預算僅下降178.40億美元，僅有眾議院農場法案國內支持預算削減的一半[7，8]。參議院2013年農場法案農產品支出、農業環境保護、營養支出削減低于眾議院農場法案水平。農村發展支出預算增加高于眾議院農場法案，說明其希望通過農村振興計劃，避免鄉村衰落[9]。參議院農場法案繼續支持有爭議的農業生物質能產業，顯示出其保守的一面。生物質能產業將寶貴的農業土地用于農業生物質能產業發展，降低了美國糧食供給量，提高了國際糧食市場價格，給糧食凈進口國造成傷害。

（三）農業支出預算結構確實有所優化

美國參眾兩院2013年農場法案12大類農業支出預算項目中，農產品、營養和農業環境保護支出預算下降。農業生產直接補貼違反世界貿易組織規則，容易引發貿易爭端。而對受益者進行嚴格的資產和收入審查，保證且僅僅保證缺乏食物的群體及時獲得政府營養支出補貼，降低營養項目的執行成本是無可非議的。農村發展、農業科技研發與推廣、農村能源、農作物保險等預算支出的增加，可以滿足多功能農業發展需要，增加農業生產技術稟賦，不斷提高美國農業競爭力。同時，美國農業抗市場和自然風險的能力有了切實提高，農民的收入更有保障。

（四）主要農產品直接生產支持不降反升

雖然參眾兩院2013年農場法案取消了農業生產國內直接支付，但是提高了主要農場品風險管理支出，提高了乳品、水稻、陸地棉、花生及特色作物的目標市場價格，繼續對糖進行關稅配額管理。排除農產品生產直接支付項目之后，美國對農產品生產支持力度不降反升。

（五）農業生產可持續性會不斷提高

2013年農場法案改變了美國政府僅僅重視小麥、玉米、乳品等主要農產品生產的局限，開始增加對水果、蔬菜、堅果、園藝和苗圃作物等特色農產品的支持，使美國農業供給能力顯著提升。美國特色農產品產量雖然不大，但是吸納就業的人數較多，發展特色農產品生產具有積極意義。農業支出預算安排向獸醫人才培養、新入農場主和牧場主培訓、農村基礎設施建設等領域傾斜，會不斷增加美國農業的可持續發展能力。

四、結 論

美國2013年農場法案是生產者和消費者等多方利益博弈的結果，涉及12大類農業議題，不僅包括農業生產，還包括農業可持續發展和國內農產品消費領域。美國農場主、牧場主、食品券受益者等既得利益團體組織化程度高，都努力向國會議員進行游說，爭取獲得更多的聯邦政府農業財政支持。在減少赤字壓力下，美國2013年農場法案支出預算略微減少，但僅是取消或削減了執行成本大且效果不佳的支出項目，增加了農業風險管理、農業保險、農業科技研發和推廣、新入農民培訓等項目支出，農業國內支持力度不降反升。出于黨派利益，美國參議院農業國內支持政策比眾議院農業國內支持政策更加保守。

美國是世界上農業國內支持規模最大的國家，農業財政支出項目繁多，各個項目之間功能重疊，為農場主和牧場主編織起一張收入保障網。農業國內支持政策詳細具體，可操作性程度高。但是，參議院2013年農場法案中農業風險覆蓋和不利市場支付項目，以及眾議院2013年農場法案中收入損失覆蓋和價格損失覆蓋項目都和種植面積、農產品產量和價格相關，顯然屬于黃箱范疇。

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