阜新市集體林權制度改革成效、問題及應對策略

劉振花

(阜新市林業局,遼寧 阜新123000)

1 集體林權制度改革的背景

2003年全國林業工作會議后,國家以福建、江西為試點省份,開始深化實施集體林權制度改革。2005年,遼寧省以本溪市為試點開始實行集體林權制度改革,改革的重點是從明晰產權入手,重塑林業微觀經營主體,建立以林農為主體的微觀市場經營主體,放活山林經營權,落實林業經營者對林木的處置權,確保林地經營者的收益權。這與農村土地聯產承包制相類似,具體做法是將集體林地均分到戶(聯戶),以法律形式頒發林權證,將集體林變成真正意義上的私有林。2006年,隨著集體林權制度改革工作在全省范圍內開展,阜新市也開始了新一輪的集體林權制度改革,改革依法將林地使用權和林木所有權落實到戶,明晰山林權屬,落實經營主體,實行以家庭承包經營為主,多種經營形式并存的集體林管理模式。

2 集體林權制度改革的范圍與任務

阜新市現有林業用地面積40.7萬hm2,有林地面積為33.5萬hm2,此次集體林權制度改革完成改革面積18.1萬hm2,其中確認面積8.1萬hm2,完善面積6.1萬hm2,新改面積3.9萬hm2。

2.1 集體林權制度改革的范圍

阜新市集體林權制度改革對象的范圍包括統一經營管理的商品林,一般和重點公益林以及縣級以上人民政府規劃的宜林地。特殊保護地區的公益林和權屬有爭議且暫時難以解決的林木、林地暫不列入本次改革范圍。同時,阜新市有油松林地面積5.3萬hm2,其中絕大部分是20世紀六七十年代營造的,現已成林,承擔著涵養水源、防風固沙等生態功能,對保護阜新市的生態環境起到了非常重要的作用。在原有權屬不變的情況下,政府部門以及主管林業部門可以通過采取有效措施,對油松林地進行管護。如果將油松林地全部納入集體林權制度改革范圍之內,明晰產權并放活油松林地經營權,百姓在自己的收益權得不到保障的情況下,政府以及林業部門很難約束分散的油松林地經營者去合理地經營管理油松林地,這樣勢必對阜新市的生態環境造成極其嚴重的影響。因此,阜新市油松林地不納入集體林權制度改革范圍,保持原有的集體權屬不變。

2.2 集體林權制度改革的任務

2.2.1 明晰產權 在保持林地集體所有制的前提下,進一步明晰林木所有權和林地使用權,落實和完善以家庭承包經營為主體、多種經營形式并存的集體林經營體制。將林地使用權、林木所有權和經營權落實到戶、聯戶或其他經營實體,并依法簽訂林地承包流轉合同,及時進行林權登記,核發林權證書。

2.2.2 放活經營權 鼓勵對商品林資源進行綜合利用,但不得造成水土流失;在保證生態功能前提下,允許合理開發利用一般和重點保護地區的公益林林地資源,發展林地經濟;對公益林實行科學經營,經批準后,允許進行撫育和嚴格控制的更新性質的采伐。

2.2.3 規范流轉 在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下,依據林業生產發展的需要,按照“依法、自愿、有償、規范”的原則,鼓勵林木所有權、林地使用權有序流轉,引導林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置。建立林權流轉等林業要素市場,加強服務體系建設。

妥善處理已流轉的集體山林。對已經流轉的集體山林,凡程序合法、合同規范的,要維護其山林權屬;對手續不完備,群眾意見較大的,要予以補充完善。林權所有者可對所擁有的森林、林木和林地使用權依法進行繼承、出租、入股、抵押、流轉。

3 集體林權制度改革取得的成效

集體林權制度改革之后,農民造林護林的積極性空前高漲,通過明晰林地使用權和林木所有權、經營權,從根本上確立了農民在經營中的主體地位,使蘊藏在農民群眾中的潛在生產力得以迸發,取得的成效主要體現在以下幾個方面。

3.1 林地經濟穩步發展

林改后廣大農民得到林地的使用權,并充分利用林地資源積極發展林地經濟。據統計,林改后,阜新市共成立農民林業專業經濟組織115家,其中農民林業專業協會36家,農民林業專業合作89家。加入合作社的農戶數為1.08萬戶,合作社經營林地面積為0.8萬hm2,入社社員人均年收入提高5 000元,合作社的發展成為農村林地經濟發展的領頭軍。

3.2 森林資源得到有效保護

分林到戶后,農民十分珍惜分到的山林資源,保護意識普遍增強,“看好自家山,管好自家林”成為農民的自覺行動準則。

3.3 農村集體經濟進一步壯大

林改后,通過收取林木承包費、林地使用費等,村集體有了穩定的收入來源,構筑了辦多種公益事業的基礎,加快了阜新新農村建設的步伐。

4 集體林權制度改革存在的問題

阜新市集體林權制度改革主體改革已基本完成,目前正處于配套改革的深化階段。雖然在集體林地所有權不變的前提下,把林地使用權和林木的所有權、處置權、收益權交給農民,激發了農民營林、護林的積極性,有利于農村經濟特別是林區經濟的發展。但目前的集體林權制度改革還存在產權不清、利益分配不明確等一系列問題。

4.1 產權不清

阜新市部分集體林權產權主體模糊;所有者與經營者的權利義務界定不清晰,所有權不完整;權利主體缺位,以致產權主體收益權、處分權無法落實。林地使用權和林木所有權主體不統一,林地所有權與使用權邊界不清晰;林地處置權和收益權殘缺。以上原因導致相當一部分林地、森林、林木尚未完成確權發證,所有權尤其是使用權和收益權模糊不清,存在無主山、無主林現象。

4.2 利益分配不明確

林地產權不清導致林地、林木經營與農戶的切身利益聯系不緊密,經營管護的積極性不高。

4.3 政府對集體林產權制度改革干預過多和不作為并存

在集體林權制度改革的過程當中,需要政府部門界定林地和林木權屬。但部分鄉鎮以及村集體沒有很好地實施這項活動,而是直接插手集體林產權制度安排與選擇的具體事務,對部分集體的林地,沒有做到按時進行權屬劃分。

4.4 林地流轉不規范且相對滯后

阜新市集體林權制度主體改革結束以后,分別在阜蒙縣和彰武縣成立了林業綜合服務中心,林業綜合服務中心主要是服務于配套改革后的相關事項,簡化農民辦事流程,并為民間的林地流轉提供交易場所。但由于缺乏相應的政策法規支撐,以及森林資源資產評估等中介機構發育不完善,因此,依然存在林地流轉不規范的現象。

5 完善集體林權制度改革的對策

5.1 切實加強林業政策法規的宣傳工作

盡管林業部門對林業政策法規做了一定的宣傳,但部分林農對于林業政策的導向了解過于滯后,目前不少林農對地方或國家的林業政策缺乏了解,林分分到個人后就盲目地被轉手賣掉,導致一些林農抱定一個思想“賣掉了才是自己的東西”。建議地方林業部門加強政策宣傳工作,做好林農的思想問題,使勇于經營的農戶,更好地去體現主人翁意識。

5.2 建立和完善集體林權制度配套改革的相關支撐體系

集體林權制度改革是一項涉及面極廣的工作,并不能以分林到戶作為林改結束的標志。分林到戶之后,政府部門要積極研究并出臺各項集體林權制度配套改革的相關支撐體系。在林地林木資源流轉、林農采伐指標申請、林權抵押貸款以及林業專業合作經濟組織的建立方面出臺相關細則,地方財政部門也要出臺一定的金融扶持政策以鼓勵林農發展林下經濟,使集體林權制度改革取得應有的成效。