職業教育校企合作的互補性制度

李玉珠 韓春梅

職業教育校企合作是職業學校與行業企業、事業單位、社會組織等開展的一系列和人才培養相關的合作。在我國，職業教育校企合作的發展頗具困難，存在多層面的問題，然而各種跨部門、跨領域問題的解決都需要從制度建設上著手。目前，我國政府正大力在制度層面進行頂層設計，統籌職業教育產教融合政策，但校企合作制度建設工作進展緩慢，缺乏實質性的突破。本文試圖從互補性制度理念，分析職業教育校企合作制度構建與完善的互補性制度問題，以期為職業教育校企合作可持續發展提供參考。

一、職業教育校企合作的互補性制度

（一）新制度經濟學中的互補性制度理念

制度是經濟學中的一個重要概念，著名的新制度經濟學家道格拉斯·諾斯認為：“制度是由一套表現為規則和準則的對人類行為的約束所構成，是由一套對偏離規則與準則的行為進行探測的程序所構成，是由一套倫理道德行為規范所構成，這種行為作為一個輪廓約束著規則與準則如何被詳細規定以及如何被實施的方式。”①日本學者青木昌彥指出：“一個域的制度之間存在互補性，制度的互補性存在意味著富有活力的制度安排，構成一種連貫的整體，任何單個制度在孤立情況下都不會被輕易改變或設計。而為了改變一項帕累托低劣的制度安排，需要同時改變互補性制度。”②西方學者也認為：“一個國家政治經濟制度或多或少地是一種綜合體系，其中各種各樣的制度安排（勞資關系制度、金融制度、職業教育和培訓制度及企業治理制度等）通過種種途徑密切地黏合在一起。”西方政治經濟學者“霍爾和金杰里奇通過分析不同發達國家的數據，已經令人信服地證明了制度體系之間相互匹配的確是存在的”。③

因此，從歷史上來看，對于一個領域中特定制度安排，如果在相鄰領域中存在一套與之兼容或匹配的制度安排，那么將會“提高制度的回報”。也就是說，在某一領域內，不同制度之間呈現出一種互補狀態，具有整體性和協調性，只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力的，而與某項制度相互配合和相互補充的其他制度，稱為這項制度的互補性制度。

互補性制度意味著教育制度變遷最終必須實現制度結構的整體變遷，只對個別具體制度而不對其關聯的其他制度安排和相應的制度環境進行改革，新制度將因缺乏相應的互補性制度的配套改革而處于失衡狀態。校企合作是職業教育發展的一項基本制度訴求，近年來人們采取了多種措施來促進其發展，效果都不理想，究其原因，筆者認為這與我們只關注了校企合作制度自身的發展，而忽視了其互補性的制度建設有關。解決職業教育校企合作中存在的多層次問題，需從互補性制度理念出發，制定完善的、與校企合作相互匹配的制度結構。

（二）職業教育校企合作的互補性制度框架

職業教育校企合作是一種以培養人才為目的的合作制度，其制度框架的確定是一個復雜問題，可謂見仁見智。布斯邁爾和特蘭普施在對德國、瑞士、奧地利、丹麥和荷蘭的職業教育體系分析的基礎上，總結出技能形成的四個因素：誰投資（Who pays）、誰提供（Who provides）、誰主導（Who controls）以及職業教育和普通教育之間的關系處理（Relationship of training to general education）④。四因素模型因其對技能形成的“合作方”分析得較為全面，在國際中頗具影響力。四個因素相互影響，共同構成了技能形成制度的互補性制度。

筆者認為職業教育校企合作作為技能形成的關鍵，其制度框架除了自身的制度建設外，也應包括相應的互補性制度，參照布斯邁爾和特蘭普施技能形成的四因素模型，即職業教育的投資制度（解決誰來投資的問題）、合作培養制度（解決誰來提供培養的問題）、資格認證制度（解決誰來及如何監管的問題）和技能人才成長制度（解決誰來學習，及如何保障學習者權益的問題）。投資制度是職業教育校企合作的基礎制度，合作培養制度是核心制度，職業教育與資格認證銜接制度是重要制度，技能人才的成長制度是不可或缺的制度，四者相互影響，成為職業教育校企合作制度的互補性制度。

二、職業教育校企合作互補性制度的問題

在我國校企合作制度發展的過程中，其互補性制度的建設，有的尚不完善，有的嚴重滯后，有的甚至處于缺失狀態，在不同程度上影響了校企合作制度實施的效果。為了解職業教育校企合作的互補性制度問題，筆者對中高職院校的校長、副校長和企業的人力資源管理者進行了問卷調查和訪談，其中，共發放問卷80份，回收企業和學校有效問卷均為32份；訪談74位，其中學校領導32位，企業人力資源管理者42位，本文所用數據均為此次調查結果。

（一）投入制度不完善，投資主體單一

職業教育校企合作作為一種人才培養模式，其投資主體包括個人、企業、學校、政府等。目前，我國職業教育投資主要是政府承擔，教育投資主體單一。以中等職業教育為例，其經費來源在我國以國家財政性教育經費投入和學雜費投入為主（占90%），其中，2005～2009年，國家財政性投資占到其經費來源的一半以上。⑤雖然職業教育具有公益性，國家對其進行投資義不容辭，但是國家并不是唯一的承擔者，企業作為職業教育校企合作培養人才的最終使用者和受益者之一，具有相當大的職業教育責任。我國于2007年頒布的《就業促進法》也明文規定，“企業應按規定提取職工教育經費；企業未按規定提取或者挪用職工教育經費的，由勞動行政部門責令改正，并依法給予處罰。”然而，目前這一政策的落實情況較差，我國企業對職業教育校企合作人才培養的投資嚴重不足。調查顯示，在企業員工的培訓經費中，培訓經費在50萬元以上的企業僅有21.4%。有近乎一半（48.4%）的企業沒有培訓部門或相關機構。企業對現有員工培訓的投資尚且如此，更何況投資于與學校合作的人才培養項目了。

（二）培養制度主體缺失

職業教育校企合作是一種學校和企業合作的教育，學校和企業共同作為教育的主體，這種模式——“雙元制”已經在德國非常普遍。但是在我國，多年來，校企合作一直處于“剃頭挑子一頭熱”的狀態，企業在合作中的主體作用缺失。調查發現，大部分企業只愿意提供實習崗位（65.5%）或者提供實訓基地（53.1%），很少有企業愿意參與校企合作的課程開發（28.1%）或者提供資金（15.6%）。這種校企合作，企業只是起到了輔助作用，處在校企合作的表層，并未深入校企合作的內部，承擔校企合作的育人主體責任。

企業在職業教育校企合作中主體作用缺失的原因，一方面與企業自身的人才培養意識淡薄有關，另一方面也是企業參與職業教育收效甚微所致。從企業的人才培養意識來說，我國于1996年頒布實施的《職業教育法》規定：“企業依法履行實施職業教育的義務；企業未按規定實施職業教育的，責令改正；拒不改正的，可收取企業應承擔的職業教育經費，用于職業教育。”但是，多年來企業一直從學校直接招聘人才，殊不知企業自身也有培養和培訓員工的職責，這種人才培養意識的淡薄，自然導致其履行職業教育義務不容樂觀。

從企業參與職業教育的收效上來說，筆者調查顯示，企業面臨著“挖人風險”，由于我國大環境所致，其參與職業教育有時不但不能收回成本，反而要承擔因自己培養的人才被同行挖走而產生的競爭成本。有的企業反映：“我們和學校訂單培養的人才，畢業時違約者大有人在，我們根本沒辦法，反而為別人培養了人才。”調查也顯示，企業的人均培訓費用與離職率成反比例相關，也就是說企業在每個人身上花費的培訓費用越高，員工離職比例也就越高，這種狀況使得企業沒有勇氣承擔職業教育的職責。

（三）職業資格證書制度改革滯后

職業技能鑒定和職業資格證書制度，在我國創建于20世紀90年代中期，是一種適用于工人的技能鑒定和認證制度，近年來，有不少職業院校引入了職業資格證書制度，實施“雙證書”教育。但是在此過程中，發現了不少問題：對于現有職業資格證書制度，59.4%的學校校長認為證書考核內容和形式滯后，應根據產業和技術發展情況適當調整，主張對一些特殊行業要獲得職業資格證書后上崗；53.1%的校長認為職業資格證書的頒發權統得太死，希望非強制性職業證書考核和頒發工作由有關行業協會組織企業、學校共同完成。筆者對企業的調查結果與院校調查基本一致：75%的企業認為職業資格證書考核內容滯后、重知識、輕技能，不適合企業，還有10%的企業認為職業資格證書的等級劃分不合理。在訪談中，有校長還提出“職業資格證書制度應該與學歷證書制度融合，二者的分離，使得職業教育人才培養及其質量鑒定成為兩張皮，拿到了學歷證書，還要另花時間和精力考取職業資格證書”。目前我國職業資格認證制度中存在的諸多問題及其改革的滯后，不僅阻礙了其自身的發展，作為一項與職業教育校企合作息息相關的制度，也阻礙了職業教育的發展，沒能很好地發揮職業教育校企合作成果的鑒定平臺作用。

（四）技能人才成長制度缺位

一直以來，在我國“勞心者治人，勞力者制于人”的傳統思想觀念影響下，我國技能人才都沒有良好的職前與職后成長環境。在技能人才的職前培養方面，我國承擔技能人才培養的職業教育幾乎未曾得到過與普通教育同等的地位，職業教育被認為是“二流教育”，職業教育的學生也被認為是“二流學生”，我國的各項制度，包括高考制度等都沒有平等地對待職業教育的學生，中職生升學受到嚴格的限制，高職生升入大學也阻礙重重，這種處處受限的技能人才成長制度，嚴重影響了職業教育校企合作的發展。

在技能人才的職后發展方面，我國技術工人的職稱由低至高，分為初級工、中級工、高級工、技師、高級技師，最高的高級技師與其他行業高級職稱的待遇、地位相差很大，而且技術工人的工作環境也較差。改革開放三十多年，國家沒有一個紅頭文件規定技師與高級技師待遇問題，目前國家也沒有取消工人身份和干部身份的區別，在很多人看來，技師和高級技師是工人的技術職稱，不能與干部的技術職稱相提并論。這是導致我國現在“技工荒”的深層次原因，也是阻礙職業教育以及校企合作發展的深層次原因。

三、構建與完善職業教育校企合作互補性制度

（一）構建責任分擔的投資制度

責任分擔的職業教育校企合作投資制度是校企合作的基礎制度。職業教育校企合作是耗時耗力的一項系統工程，需要大量的資金支持，而目前學校和企業開展校企合作的經費不足、投資主體與渠道單一已成為制約校企合作順利發展的瓶頸，應建立以政府和企業的投資為主，學校、企業、政府、社會、學生多元投資、責任分擔的投資制度。

1.政府應加大職業教育投入并設立校企合作專項資金。

政府應加大對職業教育的投入，提高財政預算內教育經費用于職業教育的比例，逐年按比例提高職業教育生均公用經費水平，從專業、規模、資源的需求以及人才培養的數量等方面綜合考慮，明確經費的用途，加強導向性，逐步優化校企之間的資源結構。政府可設立職業教育校企合作專項資金，并鼓勵多渠道籌集，用于補貼校企合作期間產生的費用，資助“雙師型”教師隊伍的建設、教材開發、實訓基地建設，獎勵新產品研發轉化等，逐步實行中等職業教育免費和學生生活補助制度。政府還應建立校企合作經費引導機制，為職業教育校企合作的學生提供引導性的專項經費、補貼等政策支持和經費保障，而且并非職業教育校企合作所需的全部經費都由國家財政承擔，應研究制定支持職業教育校企合作的各種切實可行的經濟手段，使校企發現和培養其合作的利益共同點，逐步引導行業企業成為承擔校企合作經費的主體之一⑥。

2.鼓勵企業履行投資職業教育校企合作的責任。企業是職業教育校企合作培養人才的最終使用者和主要受益者之一，因此，企業具有投資職業教育校企合作義不容辭的責任。在德國，由企業對職業教育的投資有很多種形式，如職業教育基金、培訓基金、行業基金等。職業教育基金是所有企業必須向政府交納的，基金由政府統一分配和發放，只有具有培訓資格的企業才能夠獲得職業教育基金，否則不能獲得。培訓基金是簽訂了勞資協定的企業要提供的費用，用以培訓，費用由勞資雙方基金會管理。行業基金是有些行業為了滿足特殊需要所設立的，行業內的所有企業向該基金交納一定費用，作為本行業職業培訓的共同經費。⑦可見，在德國，企業是職業教育校企合作的投資主體之一。我國完善職業教育校企合作的投資制度，應鼓勵和約束企業履行職業教育的投資責任。可以參考德國的經驗，在企業繳納的稅收中單列一部分作為職業教育基金，由政府統一分配和發放。對實施職業教育校企合作的企事業單位進行資格認證，并進行質量監控，只有獲得職業教育資格的企業才可以獲得政府補助，否則不能獲得政府補助。認真貫徹《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》（國發［2002］16號）中關于“一般企業按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經費，從業人員技術要求高、培訓任務重、經濟效益較好的企業，可按2.5%提取，列入成本開支”的規定，形成中央基金。成熟的行業可試行行業基金。

（二）完善技能人才的合作培養制度

技能人才的合作培養制度是校企合作的核心制度。學校和企業是職業教育校企合作的雙主體，任何一個主體的缺失都不能發揮校企合作的實際效果。針對我國校企合作中企業這一責任主體的缺失狀況及其原因，應提高并明確企業的職業教育育人主體責任，并建立學校、學生、企業之間的可信承諾關系。

1.明確企業的職業教育育人主體責任。企業轉型升級的起點是人才素質的轉型升級，因此，企業應明確自身的職業教育育人主體地位，重視企業技能人才的培養和發展，主動承擔職業教育的育人主體責任，提高經濟競爭力。政府和學校也應明確企業的職業教育育人主體地位，不能僅僅將企業視為校企合作的參與者，應讓企業承擔育人主體的責任和義務，并賦予育人主體應享的權利。

2.建立可信承諾的職業教育合同制度。企業參與職業教育收效甚微，甚至要承擔風險，是職業教育校企合作的可信承諾關系缺失導致的。為規避企業間“挖人效應”，提高企業承擔職業教育的收效，應建立可信承諾的職業教育合同制度。制定一個培訓合同以保證企業與受訓者相互間達成可信承諾關系，保障企業很好地開展培訓工作并阻止他們剝削學徒工，也保證學徒工為企業服務足夠長的時間以補償企業的投資成本。

（三）完善職業教育與資格認證銜接制度

職業教育與資格認證銜接制度是職業教育校企合作的重要制度。多年來，我國職業資格證書制度的更新和完善比較慢，針對職業資格證書制度的問題，早就有學者提出了制定職業教育與資格證書銜接制度，以彌補現有制度的不足。該學者認為職業資格證書與職業教育存在互動關系，職業資格證書有利于提高職業教育質量，加強與就業市場的聯系，提升職業教育的社會地位；而職業教育也能夠促進就業準入制度的推行與完善。⑧職業教育與資格認證銜接制度已經是大勢所趨，然而，應如何銜接？筆者認為應該在更新和完善職業資格證書制度的基礎上，建立職業教育課程與職業資格證書的銜接制度。

目前，我國職業資格證書制度很多考核內容并不符合企業的需求，技能認證等級也并不科學，應該依據行業企業發展需求與趨勢，以職業能力標準為基礎，更新現有的職業資格證書制度。當然，職業教育也要做出一些調整，改革中職和高職院校的課程結構和課程內容，使其建立在職業所需的能力標準上。這樣無論是職業資格證書，還是職業教育的課程均以職業能力標準為基礎，在職業能力標準的基礎上實現二者的長期、穩固、有效銜接。

（四）制定技能人才的成長制度

技能人才的成長制度是職業教育校企合作不可或缺的制度，沒有良好的技能人才成長的環境與保障技能人才發展的制度，作為培養技術技能型人才的職業教育就很難擺脫“二流教育”的負面形象，因此，制定技能人才的成長制度刻不容緩。技能人才的成長制度的制定，一方面要考慮技能人才的職前培養階段，制定普職融通制度，另一方面也要考慮技能人才在職的發展階段，制定技能人才的職稱晉升制度。

1.普職融通的教育制度。聯合國教科文組織2011版的《國際教育標準分類法》將教育分成了9個等級，兩種類型，其中0～5級分成了普通教育和職業教育，6～9級分成了學術教育和專業教育，分別對應前面的普通教育和職業教育，而且各級各類教育之間以課程為基礎，是互通的。我國可以借鑒聯合國教科文組織對教育的分類，制定以課程為基礎的、普職融通的教育制度，保障職業教育的學生和普通教育的學生能夠依據自身興趣和條件在二者之間自由轉換、自由發展，使職業教育的學生選擇的職業教育不再是“斷頭教育”，保障學生的發展權益。

2.技能人才的職稱晉升制度。盡管近幾年由于“技工荒”，高技能人才的工資有所提高，但技術工人的整體發展環境、工資待遇、社會地位等仍然不樂觀。提高職業教育的吸引力，保障職業教育校企合作的長久發展，需要制定技能人才的職稱晉升制度，實現技能人才的職稱晉升與其他類型人才的職稱晉升基本對等。例如，技能人才的最高職稱的社會地位、待遇與教授、工程師、研究員等職稱的社會地位、工資、待遇、福利等基本對等，從實質上提高技能人才的社會地位，保障技能人才合理發展。

［注釋］

①（挪威）埃里克·S.賴納特.窮國的國富論——演化發展經濟學論文選：上卷［M］.賈根良，王中華，譯.北京：高等教育出版社，2007：241.

②（日）青木昌彥.比較制度分析［M］.周黎安，譯.上海：上海遠東出版社，2001：229.

③（美）凱瑟琳·西倫.制度是如何演化的：德國、英國、美國和日本的技能政治經濟學［M］.王星，譯.上海：上海人民出版社，2010：252.

④Marius R.Busemeyer，Christine Trampusch.The Political Economy of Collec?tive Skill Formation［M］.New York：Oxford University Press，2011：3.

⑤李艷紅.我國中等職業教育投資體制研究［DB/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=3&CurRec=1&recid=&filename=1012446226.nh&dbname=CMFDLAST2013&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MTg1ODhZK 1J0Rnlua1c3N0xWRjI2SExlOEdOUE9xWkViUElSOGVYMUx1eFlTN0RoMVQzc VRyV00xRnJDVVJMNmY=，2012-06-01.

⑥和震.職業教育校企合作中的問題與促進政策分析［J］.中國高教研究，2013（1）：92.

⑦耿杰.職業教育校企合作體制機制研究［DB/OL］.http://www.cnki.net/KC?MS/detail/detail.aspx?QueryID=7&CurRec=1&recid=&filename=1012007606.nh&dbname=CDFDLAST2012&dbcode=CDFD&pr=&urlid=&yx=&v=MjY0MThSOGV YMUx1eFlTN0RoMVQzcVRyV00xRnJDVVJMNmZZK1J0RnlubFVyckFWRjI2SE xPNEdkZk1xWkViUEk=，2011-05-01.

⑧馬叔平，邢暉.職業教育與就業準入制度互動關系研究［M］.北京：中央文獻出版社，2008：17.