政府參與學生貸款的職能探討

孫 濤

(華中農業大學馬克思主義學院，武漢430070)

政府參與學生貸款的職能探討

孫 濤

(華中農業大學馬克思主義學院，武漢430070)

學生貸款的平穩運行離不開政府的有效參與，如何參與則取決于政府職能的合理定位。由于學生貸款具有一定程度的競爭性和外部性，因而應被視為利益外溢性的準公共產品。參照政府在準公共產品提供中的一般性作為，可以推導出政府參與學生貸款運行的理論作為：采取行政規制，對學生貸款參與主體的行為進行有效規范；提供一定程度的財政支持，保障學生貸款運行的公平與效率；加強法制化建設，為學生貸款的順利運行提供強制性的法治保障。

學生貸款；政府參與；政府職能；準公共產品

作為學生貸款的主要參與主體以及公共利益的代表，政府職能的發揮對于貸款業務的良性發展無疑極為關鍵，而由于學生貸款準公共金融產品的特性所帶來的業務操作的復雜性，使得政府干預在內容、方式和程度上往往難以盡如人意，導致貸款政策的實施步履艱難。在這種情況下，唯有將政府參與學生貸款的職能予以相對明確的界定，并使之制度化，才能從根本上保證政府職能得以有效發揮。由于學生貸款所具有的準公共產品特性，因而借鑒政府在準公共產品提供中的一般性作為，對于明確政府參與學生貸款的職能具有重要的參照作用。

一、政府在準公共產品提供中的一般性作為

由于外部性的存在以及多方利益主體的相互博弈，使得準公共產品產權難以準確界定。在這種情況下，無論是完全依靠價格補償的市場供給還是稅收補償的政府供給，都是低效的。當采用完全市場供給時，由于準公共產品的外部性和局部排他性，使受益者的數量難以確認，受益程度難以測量，這時生產者的成本將難以得到彌補，從而出現近似于公共產品的“公共悲劇”。同樣，在依靠稅收彌補而采取的完全的公共供給的情況下，由于使用的無償，將會導致擁擠現象的出現，致使后續成本增大，使得準公共產品的持續供給出現困難[1]。因而，對于準公共產品的供應不能簡單移植私人產品或公共產品的提供方式，在重視市場作用發揮的同時，政府也應適度介入，以彌補其收益外溢帶來的市場失靈現象，最大限度地增進供給效率。顯而易見，在一般準公共產品的生產和供應過程中，政府作用的發揮始終極為關鍵。具體而言，政府在準公共產品供給中的較具普遍意義的作為主要體現在以下幾個方面：

1.強化公共意識和責任意識，將準公共產品的供給活動和生產活動區分開來

準公共產品的正外部性決定了其具有公益性的一面，亦即該類產品不僅能為購買者帶來實惠，而且其效應能外溢到社會群體中，在一定區域范圍對社會公眾的生活質量以及經濟社會發展產生重要的影響。因而，政府在提供準公共產品的過程中，應基于公共利益的考慮，進一步強化公共意識和責任意識，引導準公共產品正外部性的產生，即為社會提供價格合理、質量可靠、數量充足的準公共產品和服務，促進社會總體經濟效率的提高以及社會福利的增加。

準公共產品作為一種帶有一定程度公益性的產品，有必要區分其供給活動和生產活動。其中，供給活動是指通過公共選擇機制對以下問題做出決策：產品供應的主體與對象，產品的數量與質量，如何安排生產，如何進行融資以及對相關企業或組織進行管理。生產活動，本質上是將資金、設備等各種有形資源和制度、政策等無形資源轉化為準公共產品或準公共服務的技術過程。這一區分的意義在于，準公共產品因其外在的公益性以及市場失靈的缺陷使得政府應參與提供，但這并不意味著完全由政府生產。

2.政府通過對市場參與實施行政規制，對準公共產品市場進行有效的行政干預

行政規制，是指政府為了實現國家法律、政策的一定目標，運用公共權力，通過制定一定的規則，對個人和組織的行為進行限制與調控。借用日本規制經濟學家植草益的觀點，行政規制可以分為兩種：一是經濟性規制，是指通過制定特定產業的進入、定價、融資以及信息發布等政策對主體行為進行有效的調整，以達到避免出現競爭主體過多或過少而引起過度競爭或競爭不足，造成資源浪費或者配置的低效率，妨礙社會生產效率和服務供給的公正、穩定。二是社會性規制，是指“以保障勞動者和消費者的健康、衛生、環境保護，防止災害為目的，對物品和服務的質量和伴隨著提供它們而產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規則”[2]。而就一般準公共性產品而言，政府的行政規制無疑應涵蓋這兩種主要的方式，采取以下幾種具體的干預措施：(1)進入規制。進入規制是指政府根據自然壟斷行業的特點，為防止潛在競爭者的威脅而對其進入該行業進行規范和制約，以保證既存企業的壟斷地位，避免惡性競爭而造成資源浪費。在我國，一般采取特許經營的方式，亦即政府作為特許經營權的擁有者以合同約定的形式，允許被特許經營者有償使用其名稱、商標、專有技術等從事經營活動的商業經營模式。這一過程中，政府特許經營權的授予必須引入公開的招投標方式，對競標者有一個前期過濾，在最廣大的范圍內選擇有規模、有信譽、有行業經驗的企業參與；同時，招投標的程序必須公正公開，并接受社會監督，以減少尋租行為的發生。(2)價格規制。所謂價格規制，是指在自然壟斷和存在信息偏在的領域，政府為了保證資源的有效配置和服務的公平供給，對價格水平和結構進行規制，以限制壟斷企業制定壟斷價格。有效的價格規制，既要求準公共產品的定價遵循經濟規律，反映全部成本以提供較為準確的價格信號，又要較多地考慮到政治需要以及與經濟發展程度相適應，使之帶有一定的福利性。無論準公共產品的價格采用何種確定模式，譬如政府定價、政府指導價以及市場調節價，都應在透明性與科學性的基礎上形成。這有必要發揮第三部門的優勢以加強政府的監管能力，由政府選擇資信良好的會計師事務所等社會中介組織對準公共產品的成本進行核算與審計，以此作為合理定價的科學依據。同時，政府有必要進一步完善價格聽證制度，保證消費者的參與權和知情權，為公眾、企業和政府三者提供一個協商、對話的機制與平臺，以便形成一個為各方認同的價格。(3)信息規制。在市場經濟活動中，供需雙方對產品信息的了解是有差異的，生產方往往比消費者更多了解產品的信息，從而使得消費者在市場交易中處于不利的地位，而要減少因信息不對稱對交易行為的不利影響，政府應在市場體系中發揮應有的作用，通過建立信息披露制度，為供需雙方提供所需的信息資源，從而形成在信息占有量上的相對均衡，此之謂信息規制。在準公共產品的供給過程中，由于存在一定程度的壟斷性，且生產方出于自身利益的考慮，亦可能隱瞞相關的產品和服務信息(譬如質量信息)，從而使消費者權益受到損害。為應對信息不對稱對準公共產品提供帶來的負面影響，政府應進一步加強信息規制，通過完善規制程序和規則來促進信息交流，建立信息公開制度以提高信息流通過程中的透明度，并為供需雙方的信息溝通提供必要的技術支持。(4)質量規制。質量規制是指政府通過有效監控準公共產品和服務的生產方，以保障其產品服務供給的質量。由于產品和服務的質量水平與成本高度相關，如果不對產品和服務質量實行規制，處于壟斷地位的經營企業就會產生降低產品和服務質量標準的動機。因此，應該對該類產品和服務質量實行規制。可考慮在各地方政府層面設立一個適宜我國國情、同時適合當地特點的獨立性比較強的監管機構；同時，為進一步增強質量監管的實施效果，監管機構還應根據具體準公共產品的特點，制定相應的質量監控標準，從產品服務質量、種類、價格等多重因素，定期對經營主體進行核查，并充分發揮社會公眾的監督和參與作用，對低質量的產品生產方實施經濟性制裁。

3.政府通過完善籌資方式，引導社會力量投資準公共產品的生產或供給

公共財政理論認為，對于純粹私人產品的基礎服務領域，原則上政府應從中退出，完全由市場提供；公共產品由于關乎社會福利，導致競爭性的市場難以有效提供，因此需要政府部門介入。然而在現實生活中，作為介于公共產品與私人產品之間的產品類型，準公共產品廣泛存在并日益引起關注。為保證該類產品的有效提供，適度的財政投資是必需的，譬如政府可采取參股的形式投資；制定優惠的政策，吸引社會力量對基礎設施投資，政府對微利和投資回收期較長的項目通過貼息和風險擔保形式投資，以減少風險并提高投資方的投資回報率。可見，政府財政對準公共產品的投資，主要應起到四兩撥千斤的作用，以更好地引導社會性資金的投入，最大限度地滿足準公共產品供給中龐大的資金需求。

4.政府通過強化法制化建設，為準公共產品的有序供應提供法律保障

與此同時，政府應進一步加大對于準公共產品的立法力度，因為無論政府采取財政干預還是行政規制的方式，都必需經由法律的保駕護航才能得以有效落實，從而推動準公共產品市場的發展與完善。政府應立足于《立法法》的基本精神，根據準公共產品的類別和特點，分門別類地制定相關的法律法規，譬如準公共產品專門法、行政法規和地方性法規等。有法可依不一定能真正實現有法必依，這就要求政府部門加強對于法律法規執行中的監督檢查，當然涉及到準公共品提供中的政府部門亦應包含其中，逐步形成公共行政責任追究制度，切實保障法律法規得以有效貫徹實施。

二、政府在學生貸款運行中的理論性作為

盡管在消費上存在較大程度的競爭性和排他性，但由于外部性的存在，使得學生貸款在效用上存在一定程度的不可分割性，因而學生貸款應被視為一種準公共產品。從理論上講，與其他一般準公共產品類似，學生貸款的最優供應模式也應為政府和市場聯合提供。而與此同時，學生貸款作為一種政策性金融產品，與其他準公共產品又有明顯的不同。表現在：一方面，生產和供給主體的不同，學生貸款大多由商業銀行發放或政府部門直接提供，而一般準公共產品即便在政府投資的情況下，也要經由生產廠商的加工制造過程，亦即需要生產性企業參與準公共產品的直接生產或供給。另一方面，需求對象的不同，學生貸款的針對人群為經濟尚未獨立的在校大學生，而非一般的社會公眾。由于學生貸款是基于學生未來人力資本投資收益的一種信用貸款，學生未來收益的不確定性導致貸款償還存在較大的風險，從而導致貸款的后續供給出現不足。可見，學生貸款同樣存在效用的外溢性，但這并非影響貸方惜貸的主要因素，在根本上影響貸款供給不足的原因在于貸款本身的風險性過大而致貸方難以彌補其成本而影響放貸的持續性。從這一意義上看，學生貸款供需雙方的特殊性、自身業務的復雜性決定了政府的干預不僅必須，而且極為關鍵。這就要求對于理論上政府參與學生貸款的可能作為進行相對明確的界定，以彌補商業銀行或政府直接經辦學生貸款的不足，從而引導、協調并推動學生貸款事業有序發展。

1.政府應采取行政規制，對學生貸款參與主體的行為進行有效規范

借用日本學者植草益對于行政規制的界定以及經濟性和社會性規制的分類標準，學生貸款一方面屬于信息偏在的銀行業務，是典型的信貸類金融產品，政府理應通過經濟性規制加以引導和規范；另一方面，學生貸款是以保障弱勢群體的受教育權為根本目的，具有較大的公益性，因而同樣有必要采取社會性規制的方式來保障其服務提供的質量。(1)進入規制。政府設立一定的標準或條件，對申請發放貸款的銀行或其他金融機構進行資格審查，同時向通過資格審查的機構進行公開招標，從中確定最有實力、誠意和行業經驗的金融機構參與學生貸款，并向其頒發特許經營證。(2)價格規制。利率作為學生貸款的價格，對于學生貸款的整體運行有著莫大的影響，因而，政府的價格規制就是如何將貸款利率控制在一個合理和公正的水平。學生貸款的利率水平既要反映貸方的成本需求，也要與學生的經濟承受能力相適應。在這一過程中，政府部門有必要借鑒價格聽證會的組織形式，在學生(或其家長)、公眾、銀行和政府之間建立起一個協調、對話的機制與平臺，引導學生和社會公眾直接參與到價格制定上來，以達成一個為各方都認同的價格。(3)信息規制。貧困生、政府、高校和銀行構成了學生貸款系統中的四大主體，他們彼此之間存在著明顯的信息不對稱[3]。譬如，高校自身缺乏對于學生家庭經濟狀況的了解，因而難以準確地認定資助對象；政府和銀行無從得知高校中貧困生的具體數量和所需的資助金額，因而難以準確地向不同高校的貧困生提供相對應的資助；銀行不了解借貸學生的還款意愿和還款能力，因而放貸動力不足；政府向銀行提供了學生貸款風險補償金，然而并不清楚銀行是否積極回收貸款。對此，政府應著力于打造學生貸款參與主體間信息共享的平臺，一方面從技術層面上完善信息網絡化建設，建立全國統一的學生貸款數據庫，并實現與銀行、高校、稅務機構之間的資源共享；另一方面從制度層面上加以引導和規范，增強各主體之間的信息交流，并使之發展為一種經常性行為。(4)質量規制。為增加學生貸款供給和提高服務質量，政府部門應進一步制定和實施質量規制政策，激發銀行或其他金融機構的放貸積極性。其一，建立銀行信用公示制度，向社會公開各放貸行的合同信用形象，接受社會公眾評議。如若銀行獲評較差，則需及早采取應對之策，如繳納一定比例的保證金，防止再度發生失信行為。其二，引入或設立相對獨立的中介服務機構，對學生貸款業務進行監管。為保證監管過程的自主性和公正性，使其遠離外部力量干擾，該機構必須保持一定的獨立性，以科學的方法對學生貸款的各個主體和環節進行監控，包括對放貸行的資格準入、價格、信息、投資等進行監管。此外，政府部門應充分引導和發揮學生、社會公眾的監督和參與作用，從外部對于學生貸款的運行過程施加有益的影響。

2.政府應提供一定程度的財政支持，保障學生貸款運行的公平與效率

銀行經辦貸款業務的目的在于獲取利潤，而能否獲利則取決于資金的風險性、流動性和營利性。顯然，學生貸款并不能夠滿足這“三性”的要求。表現在：(1)貸款風險性大。由于借貸學生并非獨立的經濟主體，他們既無財產抵押又無信用記錄，且能否順利完成學業并找到合適的工作存在較大的變數，再加上畢業后流動性大、貸后跟蹤管理困難等因素，使得貸方在回收貸款上存在著很大的不確定性。(2)貸款流動性差。整個貸款期限較長，包括放貸期(主要包括學生在讀期間，一般2～4年)、寬限期(即畢業后至開始還款的時間間隔，大多數國家一般在學生畢業后半年到兩年間)、還款期(是從開始還貸至還清債務所允許的最長時間限制，各國還款期限長短不一，短則幾年，如我國國家助學貸款還款期為畢業后6年；長則達到幾十年，如美聯邦學生貸款還款期最長可達30年)。(3)貸款營利性低。學生貸款存在申請人數多、單筆貸款額度小、手續繁雜、工作量大等特點所帶來的較高的交易成本、管理成本和機會成本。因而，唯有當放貸利率高于普通商業貸款利率時，貸方或可能盈利。然而，過高的貸款利率會導致部分學生難以承受而自動放棄貸款[4]。

對此，政府唯有提供某種程度的財政支持，學生貸款市場才有可能發展壯大并形成一定的規模。具體而言，政府的財政干預主要體現在以下幾個方面：(1)直接提供全部或部分貸款本金，交由銀行發放和管理，以保證貸款供應的充足、連續和穩定。(2)在銀行直接提供貸款本金的情況下，政府采取有效措施，使其能從中獲利。其一，政府支付一定比例的風險保證金，并實施最終擔保，以此分散和降低貸款風險。在貸款發放前向銀行支付一定比例的風險保證金，可在一定程度上減少銀行顧慮，有助于補償經辦銀行將來可能發生的違約損失。與此同時，政府繼續為貸款學生提供擔保，以確保貸款違約超過風險保證金的額度時，由政府承擔還款拖欠的責任。其二，建立和完善學生貸款二級市場，增強資金的流動性。在二級市場上，貸方可以將學生貸款的債權打包后出售給經過擔保機構擔保和信用評級機構評級的特殊目的機構。該機構購入學生貸款債權，公開發行債券，且該債券可以在市場上進行交易。這樣，通過二級市場，貸方既可以持有也可以出售學生貸款的債權，因而提高了貸方資金的流動性。其三，支付特別利率補貼，保障貸方利益。其四，政府通過向銀行或其它中介性服務機構支付部分直接管理成本，進一步降低或轉移銀行經營學生貸款的運行成本，提高其運營收益。(3)給予學生一定程度的財政補貼，以減輕其還貸負擔。譬如，提供隱性利率補貼，使得學生支付的貸款利率低于同期的市場基準利率；一定比例的債務減免，幫助那些經濟上確實困難或因突發變故而暫時無力還貸以及那些選擇到艱苦地區和行業工作的學生減輕負擔。

3.政府應加強法制化建設，為學生貸款的順利運行提供強制性的法治保障

由于學生貸款業務牽涉的參與主體較多，政府、銀行、高校和學生中的任何一方出現問題，都可能導致貸款整體運行不暢，因而對各參與主體的權利和義務進行明確界定便顯得尤為重要。而要保證這一權責約束機制的實施效力，唯有訴諸于法律，以法律的權威性、強制性和穩定性來規范貸款參與主體的行為。據此，政府部門應從以下幾個方面加強學生貸款的法制化建設：(1)制定并頒布專門的學生貸款法律，其中應對學生貸款的實施目的、貸款制度的具體內容、各參與主體的權利和責任等諸多方面做出明確的規定，確保學生貸款在運行中真正實現有法可依。(2)法律頒布后，政府部門應致力于對該項法律法規的宣傳，以使社會公眾及早全面、準確地了解學生貸款制度。(3)國家行政部門應嚴格執行該項法律，行使管理職權，做到有法必依。(4)司法部門應根據法定職權和程序，加強對學生貸款法律執行情況的監督，對于貸款實施中的違法行為及時制止和懲處，切實做到違法必究。

除此之外，鑒于學生貸款的有效回收依賴于社會信用體系的完善以及學生的償債能力，政府應與銀行一道共同推動全國個人征信系統的建設，以無形的力量約束借貸者的還款拖欠行為；政府還應進一步改善國內的就業環境，在幫助學生順利就業的同時使得學生按時足額還款成為可能，從而為學生貸款的順利發展創造一個適宜的外部環境。

[1]陳小安.準公共產品供給與定價的理論和實踐研究[D].成都：西南財經大學，2002：17-19.

[2]劉 輝.社會性規制負外部性問題研究[J].生產力研究,2007，(3):64-65.

[3]孫 濤,梁長鎖.社會資本視角下的高校貧困生資助探究[J].當代教育科學,2008，(7):19-20.

[4]梁愛華. 我國商業銀行學生貸款中的“惜貸”問題探討——以美國聯邦家庭教育貸款為參照[J].高等教育研究,2006，(12):50-54.

(責任編輯邱梅生)

G640

1003-8418(2014)06-0070-04

A

10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.019

孫 濤(1982—)，男，山東即墨人，華中農業大學馬克思主義學院副研究員、博士。

全國教育科學“十二五”規劃2013年度教育部青年課題“國家助學貸款的政府干預研究”(課題批準號EFA130388)。