我國(guó)碳稅制度構(gòu)建的相關(guān)問題探討

付靜娜

（河南師范大學(xué)法學(xué)院 河南新鄉(xiāng) 453007）

我國(guó)碳稅制度構(gòu)建的相關(guān)問題探討

付靜娜

（河南師范大學(xué)法學(xué)院 河南新鄉(xiāng) 453007）

二氧化碳作為主要的溫室氣體，其過度排放已造成了一系列嚴(yán)重惡果，碳減排得到國(guó)際重視。我國(guó)面臨著來自國(guó)內(nèi)外的雙重減排壓力，構(gòu)建我國(guó)碳稅法律制度意義重大。本文從立法原則、形式選擇、法律要素設(shè)計(jì)等方面，對(duì)我國(guó)碳稅制度構(gòu)建進(jìn)行了思考，并提出一些拙見。

碳稅法律制度；立法原則；形式選擇；要素設(shè)計(jì)

人類大量使用化石燃料，向大氣中排放的溫室氣體不斷增加，引起全球氣候異常、極端天氣頻發(fā)、海平面上升等嚴(yán)重后果。二氧化碳作為主要的溫室氣體，其控制和減排問題已成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在實(shí)施碳減排、應(yīng)對(duì)氣候變化的政策工具中，碳稅被認(rèn)為是一種重要的高效減排手段，先后被一些發(fā)達(dá)國(guó)家所采用。我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家和最大的二氧化碳排放國(guó)，承受著來自國(guó)內(nèi)外的雙重碳減排壓力，開征碳稅已經(jīng)迫在眉睫，研究碳稅法律制度的具體構(gòu)建意義重大。

一、碳稅制度的立法原則淺思

筆者認(rèn)為，碳稅除遵循稅法的一些基本原則外，還要結(jié)合本身的特點(diǎn)、功能和我國(guó)的國(guó)情，遵循稅收中性原則、循序漸進(jìn)原則、約束與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合原則、經(jīng)濟(jì)環(huán)境雙重效率原則和共同但有區(qū)別責(zé)任原則。

(一)稅收中性原則

政府向人民征稅時(shí)，除納稅負(fù)擔(dān)外，不應(yīng)使人民承受其他額外的負(fù)擔(dān)和損失。我國(guó)碳稅的開征，一方面是指要注意與我國(guó)現(xiàn)行稅制體系中其他稅種的協(xié)調(diào)，適度減少納稅人所得稅等稅種的稅負(fù)，保持納稅人總體稅負(fù)與碳稅開征前基本持平，減輕推行阻力；另一方面，碳稅收入應(yīng)注重修正其他扭曲稅種和稅收返還，將稅收收入廣泛用于激勵(lì)節(jié)能減排、返還低收入家庭和支持社會(huì)保障事業(yè)。

(二)循序漸進(jìn)原則

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重地依賴能源的大肆利用，且目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于上升階段的關(guān)鍵時(shí)期，環(huán)境稅制方面又幾乎是空白。這種復(fù)雜的國(guó)情決定了我國(guó)開征碳稅要循序漸進(jìn)，不可操之過急。最優(yōu)或者最能發(fā)減排效益的碳稅制度，在課稅對(duì)象、稅率等方面的要求比較高，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的影響也較大。[1]我們應(yīng)選擇適當(dāng)開征時(shí)機(jī)，分步推行、逐步擴(kuò)大征稅范圍和提高稅率，給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一個(gè)緩沖期，減少推行阻力。

(三)約束與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合原則

我國(guó)在構(gòu)建碳稅法律制度時(shí)要注意約束與激勵(lì)作用不可偏廢其一。一方面碳稅的設(shè)計(jì)要體現(xiàn)環(huán)保的價(jià)值，要具備對(duì)企業(yè)減排的足夠刺激力度，促使其改變過度排放二氧化碳的消費(fèi)行為、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式；另一方面要堅(jiān)定不移地維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。開征碳稅要充分考慮企業(yè)承受力和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，合理確定稅率，把二氧化碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響降到最低，平衡環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系。

二、碳稅立法的形式選擇探究

構(gòu)建我國(guó)的碳稅法律制度，就要為其找到合適的“落腳地”，既突出環(huán)保理念和減排功能，又要保證稅收體系的完整性、協(xié)調(diào)性，既滿足實(shí)際需求，也要符合發(fā)展趨勢(shì)。

如果只改革現(xiàn)有稅種，如調(diào)整能源稅、消費(fèi)稅的征稅范圍，雖然也可達(dá)到一定節(jié)能減排效果，但在稅制綠化浪潮中，這種保守做法很快會(huì)被淘汰，不能滿足環(huán)境保護(hù)的需要。且碳稅雖是稅收制度的一部分，自身卻有鮮明特點(diǎn)，如果直接修訂我國(guó)現(xiàn)行稅收相關(guān)法律，將碳稅放入其中，會(huì)顯得特別突兀和不協(xié)調(diào)，無法彰顯碳稅的作用與價(jià)值。

筆者認(rèn)為碳稅立法宜采用專門的單項(xiàng)立法形式，即制定一部專門的法律《中華人民共和國(guó)碳稅法》，明確碳稅環(huán)境稅種性質(zhì)和環(huán)境保護(hù)主要價(jià)值，并劃歸在環(huán)境法的大范疇內(nèi)，完善我國(guó)的環(huán)境稅法律制度，拉開我國(guó)稅制綠化的序幕。

三、對(duì)碳稅制度法律要素設(shè)計(jì)的思考

一項(xiàng)制度的好壞，首先要看制度本身的具體設(shè)計(jì)，只有構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的碳稅制度，才能產(chǎn)生減排環(huán)保、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)雙重紅利的良好效果。

(一)征稅對(duì)象

二氧化碳稅收制度就是針對(duì)二氧化碳排放開征的稅收及相關(guān)措施的總和。理論上講，其征稅對(duì)象就是所有排入大氣層的二氧化碳。由于測(cè)量技術(shù)復(fù)雜和征管成本較高，實(shí)踐中產(chǎn)生了兩種主要做法：一種是直接對(duì)二氧化碳的排放量征稅，如波蘭；第二種是根據(jù)能源燃料含碳量和消耗燃料總量計(jì)算出二氧化碳排放量而征稅，如瑞典。第二種方法是主流方法，可促進(jìn)企業(yè)節(jié)能技術(shù)發(fā)展，通過減少化石燃料消耗量降低二氧化碳排放量，但不利于減排技術(shù)創(chuàng)新。如企業(yè)采用碳捕捉等措施減少二氧化碳排放量，或?qū)Χ趸技右栽倮玫男袨椋诘诙N主流方法中未得到充分重視。

筆者認(rèn)為，我國(guó)宜將這兩種計(jì)稅依據(jù)結(jié)合考慮，并將化石能源的含碳量與消耗量作為主要計(jì)稅依據(jù)。吸收兩種方法優(yōu)勢(shì)，主要以含碳量和消耗量計(jì)算二氧化碳排放量征稅，但對(duì)于易于測(cè)量排放量的耗能，以排放量征稅，并將納稅主體采用碳捕捉等技術(shù)減少的二氧化碳排放量或者再利用的二氧化碳部分，從計(jì)稅依據(jù)中予以扣除，鼓勵(lì)企業(yè)減排技術(shù)的創(chuàng)新和對(duì)二氧化碳的循環(huán)利用。

(二)納稅人與征稅環(huán)節(jié)

對(duì)碳稅征稅環(huán)節(jié)的不同設(shè)置，將對(duì)納稅人和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生直接影響，合理的征稅環(huán)節(jié)對(duì)我國(guó)碳稅制度取得良好實(shí)踐效果至關(guān)重要。

關(guān)于我國(guó)碳稅環(huán)節(jié)設(shè)置的討論，主要分為三種觀點(diǎn)。第一種是認(rèn)為應(yīng)該上游征稅，納稅人為生產(chǎn)者。如學(xué)者張莉建議將征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。[2]學(xué)者王敏、王俊也認(rèn)為應(yīng)暫時(shí)選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)計(jì)征碳稅。[3]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組也認(rèn)為在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅更有利于稅收的管理和源泉控制。[4]

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)在下游征稅，即在消費(fèi)環(huán)節(jié)課稅，納稅人為化石能源的消費(fèi)者。如學(xué)者劉明明認(rèn)為征稅環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是消費(fèi)環(huán)節(jié)，在批發(fā)或零售環(huán)節(jié)由化石能源的銷售商繳納。[1]學(xué)者李淑霞也認(rèn)為在消費(fèi)環(huán)節(jié)征收碳稅有利于刺激消費(fèi)者減少能源消耗。[5]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為因納稅主體、行業(yè)的不同應(yīng)設(shè)置不同的納稅環(huán)節(jié)。如郎鄭欣提出以不同的方式向不同的經(jīng)濟(jì)部門征收。[6]學(xué)者陳紅彥也提出征稅環(huán)節(jié)的選擇應(yīng)結(jié)合納稅人與征稅對(duì)象的制度設(shè)計(jì)特點(diǎn)。如對(duì)電力由電力公司代征代繳。汽油、柴油確立為批發(fā)環(huán)節(jié)或者零售環(huán)節(jié)，由批發(fā)商繳納或各加油站代征代繳。[7]

這三種觀點(diǎn)各有利弊，在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅征管成本高、不能覆蓋難以監(jiān)測(cè)的地區(qū)和分散廣泛的小排放源。第三種觀點(diǎn)征收方式復(fù)雜，不符合我國(guó)“寬稅基、簡(jiǎn)稅制”的改革原則。筆者認(rèn)為我國(guó)宜上游征稅，納稅主體為化石燃料的生產(chǎn)者、供給者或進(jìn)口者。采用上游征稅方式，第一可實(shí)現(xiàn)源泉管理，將進(jìn)入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的幾乎全部碳排放納入征稅范圍，不必區(qū)分生產(chǎn)、生活用能；第二，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，可促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)、發(fā)展清潔能源、推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三，生產(chǎn)環(huán)節(jié)納稅主體比較集中，數(shù)量較少，征管成本低；第四，可實(shí)現(xiàn)能源地收稅，有利于資源地享受稅收利益。

對(duì)于學(xué)者劉明明提出的上游征稅沒有考慮下游企業(yè)的減排行動(dòng)和機(jī)會(huì)[8]，筆者認(rèn)為，我們可通過對(duì)下游減排企業(yè)采取補(bǔ)貼等的優(yōu)惠措施來激勵(lì)企業(yè)采取碳減排技術(shù)。

(三)稅率設(shè)置

碳稅稅率的設(shè)計(jì)不僅要考慮降低環(huán)境負(fù)外部性，還要考慮我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)、企業(yè)承受力、稅收征管水平等因素。我國(guó)碳稅稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

第一，碳稅以二氧化碳排放量為計(jì)稅依據(jù)，而與能源的價(jià)值量無關(guān)，應(yīng)采用定額稅率，即對(duì)排放的二氧化碳單位數(shù)量(噸)直接規(guī)定固定的稅額；第二，為照顧不同地區(qū)、不同行業(yè)之間的情況差異，保存企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)宜實(shí)行差別稅率。即對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可適用略高一點(diǎn)的稅率；對(duì)能源密集型行業(yè)和主要輸向生活用能方向的行業(yè)可設(shè)置較低稅率；對(duì)高污染、高排放能源，如煤炭，適用較高稅率，而對(duì)天然氣等低排放能源適用較低稅率；第三，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整稅率。考慮到我國(guó)經(jīng)濟(jì)承受力、企業(yè)稅負(fù)能力，建議我國(guó)在開征之初，采用低稅率，給企業(yè)一個(gè)緩沖期，逐步提高稅率，對(duì)碳稅稅率實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。政府在調(diào)高稅率時(shí)，應(yīng)留出合理的預(yù)調(diào)期，幫助企業(yè)調(diào)整生產(chǎn)。

(四)碳稅的管理體制

碳稅的管理體制主要涉及到碳稅歸屬與使用兩個(gè)問題。

關(guān)于碳稅的歸屬，筆者認(rèn)為，碳稅應(yīng)作為中央與地方共享稅，由地方占大頭。這樣設(shè)計(jì)不僅考慮到了碳稅對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生影響，也照顧到了資源出產(chǎn)地稅收利益。對(duì)資源豐富、經(jīng)濟(jì)落后的西部地區(qū)較為公平，并有助于調(diào)動(dòng)地方政府環(huán)保工作積極性，減緩政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴程度。

關(guān)于碳稅的使用，筆者認(rèn)為，開征碳稅，組織收入不是目的，減排環(huán)保才是該項(xiàng)制度存在的根本，且碳稅收入遠(yuǎn)不能滿足減排環(huán)保所需。我們應(yīng)將碳稅收入納入國(guó)家一般預(yù)算，統(tǒng)一管理，并劃出專項(xiàng)環(huán)保基金，專門用于二氧化碳減排、應(yīng)對(duì)氣候變化等方面的支出，碳稅收入當(dāng)然也應(yīng)優(yōu)先屬于該項(xiàng)基金的一部分。

(五)稅收優(yōu)惠措施

“在碳稅制度框架內(nèi)設(shè)立稅收優(yōu)惠，是碳稅對(duì)現(xiàn)實(shí)國(guó)家利益的回應(yīng)與兼顧。”[7]筆者認(rèn)為，我國(guó)碳稅制度應(yīng)設(shè)置如下優(yōu)惠措施：

第一，對(duì)能源密集型行業(yè)實(shí)行優(yōu)惠措施。我國(guó)發(fā)展嚴(yán)重依賴能源消耗，化石能源已超過我國(guó)一次能源消費(fèi)總量的92%。以化石能源為主要征稅范圍的碳稅制度必將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響，要注意對(duì)能源密集型行業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如稅收減免、補(bǔ)貼等。當(dāng)然，這不是一味保護(hù)，而是“附條件”的，如督促企業(yè)與政府簽訂減排協(xié)議、政府對(duì)一定時(shí)間內(nèi)提高稅率進(jìn)行預(yù)警等。

第二，對(duì)于積極采用各種減排措施進(jìn)行碳減排，達(dá)到或者超過國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予稅收減免、稅收返還等優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)更多主體減排和回收二氧化碳。

第三，對(duì)居民個(gè)人，尤其是低收入群體因開征碳稅受影響較大，為保障其基本生活，要對(duì)他們?cè)O(shè)置適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠補(bǔ)償措施，如稅收返還、政府補(bǔ)貼等。

[1]劉明明.論我國(guó)氣候變化立法的制度架構(gòu)[J].江西社會(huì)科學(xué),2012(9).

[2]張莉.國(guó)際碳稅的實(shí)施方式及我國(guó)碳稅的設(shè)計(jì)[J].商業(yè)會(huì)計(jì),2012,2(3).

[3]王敏,王俊.環(huán)境稅制框架下的碳稅制度設(shè)計(jì)[J].財(cái)稅縱橫,2011(18).

[4]財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組.基于國(guó)際協(xié)調(diào)視角的我國(guó)碳稅制度構(gòu)建[J].稅務(wù)研究,2011(30).

[5]李淑霞.試論中國(guó)碳稅政策的基本框架[J].學(xué)習(xí)與探索,2011(6).

[6]郎鄭欣.碳稅與碳稅政策分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(1).

[7]陳紅彥.碳稅制度與國(guó)家戰(zhàn)略利益[J].法學(xué)研究,2012(2).

[8]劉明明.溫室氣體排放控制法律制度研究[M].法律出版社,2012,9(1).

Issues related to the construction of the carbon tax system in China

Fu Jing-na

(Law College of Henan Normal University, Xinxiang Henan, 453007, China)

As the main greenhouse gases, Carbon dioxide’s excessive emissions has caused a series of serious consequences, the carbon reduction received international attention. Our country is faced with dual pressure to reduce emissions from home and abroad. building the carbon tax legal system is of great significance to our country. This paper discusses carbon tax system construction of our country from the legislation principle, form selection, legal elements design, etc., and puts forward some humble opinion.

the carbon tax legal systerm; legislation principle; form selection; legal elements design

D912.29

A

1000-9795（2014）04-0442-02

［責(zé)任編輯：陳懷民］

2014-02-20

付靜娜（1988-），女，河南安陽人，從事經(jīng)濟(jì)法方向的研究。