論我國(guó)退耕還林政策法制化路徑

劉 琳

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

論我國(guó)退耕還林政策法制化路徑

劉 琳

（甘肅政法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

我國(guó)自1999年開始實(shí)施退耕還林政策，2003年頒布了《退耕還林條例》，至今已十年。本文試圖分析《退耕還林政策》實(shí)施十年的路徑，進(jìn)一步提出完善方法，促進(jìn)退耕還林政策的法制化路徑發(fā)展。

退耕還林；入法

一、退耕還林政策的背景及實(shí)施狀況評(píng)析

(一)退耕還林政策的背景。我國(guó)的退耕還林政策可追溯至1949年4月，晉西北行政公署頒布了《保護(hù)與發(fā)展林木林業(yè)暫行條例(草案)》，規(guī)定已開墾而又荒蕪了的林地應(yīng)該還林。新中國(guó)建立初期，我國(guó)已意識(shí)到退耕還林的必要性，但此階段僅是對(duì)退耕還林的初步認(rèn)識(shí)，退耕還林政策也僅限于在高山區(qū)的實(shí)施，生態(tài)效益并不突出顯著。

《中華人民共和國(guó)水土保持法》于1982年頒布，1993年8月頒布了《中華人民共和國(guó)水土保持法條例》。二者均規(guī)定了退耕還林的相關(guān)內(nèi)容。1999年，四川、陜西、甘肅三省作為試點(diǎn)，率先實(shí)施了“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代娠、個(gè)體承包”的退耕還林政策。我國(guó)退耕還林政策就此開展。

(二)退耕還林政策實(shí)施狀況的評(píng)析。退耕還林是建國(guó)以來(lái)投資最大、造林最多、涉及面最廣、效果最顯著的重大生態(tài)工程。退耕還林政策是我國(guó)西部大開發(fā)的重要內(nèi)容之一，是我國(guó)改善生態(tài)環(huán)境的重大政策之一。自1999年我國(guó)在四川、陜西、甘肅開展退耕還林的試點(diǎn)工作以來(lái)，退耕還林工程逐漸擴(kuò)大，于2002年退耕還林在全國(guó)展開。

截至2008年底，退耕還林工程共完成退耕地造林1.39億畝、荒山荒地造林2.37億畝、封山育林2700萬(wàn)畝，累計(jì)造林4.03億畝。①退耕還林工程的實(shí)施取得了明顯成效：一是對(duì)于農(nóng)民，增加了收入，完善了增收渠道；二是對(duì)于農(nóng)村，科學(xué)調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展；三是對(duì)于生態(tài)，有效遏制了水土流失，促進(jìn)了可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。

二、退耕還林政策法制化的提出

(一)退耕還林政策入法的必要性。恢復(fù)生態(tài)學(xué)倡導(dǎo)保護(hù)現(xiàn)有的自然生態(tài)系統(tǒng)，綜合整治與恢復(fù)已退化生態(tài)系統(tǒng)，以及重建可持續(xù)的人工生態(tài)系統(tǒng)。恢復(fù)生態(tài)學(xué)的方式有保護(hù)、恢復(fù)、重建、維持等。退耕還林是有效方式之一。《退耕還林條例》第15條規(guī)定：“下列耕地應(yīng)當(dāng)納入退耕還林規(guī)劃，并根據(jù)生態(tài)建設(shè)需要和國(guó)家財(cái)力有計(jì)劃實(shí)施退耕還林：1.水土流失嚴(yán)重的；2.沙化、鹽堿化、石漠化嚴(yán)重的；3.生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的。江河源頭及其兩側(cè)、湖庫(kù)周圍的陡坡耕地以及水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應(yīng)當(dāng)在退耕還林規(guī)劃中優(yōu)先安排”。

在我國(guó)，退耕還林政策是一個(gè)長(zhǎng)久之計(jì)。自2003年《退耕還林條例》的實(shí)施，至今十年。總結(jié)十年的實(shí)施，其取得了明顯成效，但也有明顯的缺失與不足。退耕還林政策入法是完善法律制度、提高退耕還林實(shí)效的有效路徑之一。

(二)退耕還林政策入法的可行性。

1.實(shí)踐證明，退耕還林政策可行有效。自1999年四川、陜西、甘肅三省開展退耕還林試點(diǎn)工作至今十四年來(lái)，退耕還林工程的成效有目共睹。實(shí)踐證明，退耕還林政策是科學(xué)的、有效的、可持續(xù)的政策。

2.《退耕還林條例》為退耕還林政策入法提供了基礎(chǔ)。2003年國(guó)務(wù)院頒布了《退耕還林》條例，規(guī)范了退耕還林的原則、管理體制、規(guī)劃和計(jì)劃的內(nèi)容、制定程序和實(shí)施，造林、管護(hù)、檢查驗(yàn)收、資金和糧食補(bǔ)助、保障性措施和法律責(zé)任等具體內(nèi)容。《退耕還林條例》為退耕還林的科學(xué)展開提供了法律依據(jù)，但十年的實(shí)施也暴露除了一些確實(shí)與不足，這就為退耕還林政策的入法提供了具體建議與實(shí)施基礎(chǔ)。

三、退耕還林政策法制化的不足

(一)現(xiàn)有立法成就。1999年四川、陜西、甘肅開展了退耕還林的試點(diǎn)工作，2002年我國(guó)正式實(shí)施退耕還林工程，至今已十多年。退耕還林工程的法律依據(jù)主要為2002年12月6日國(guó)務(wù)院第66次常務(wù)會(huì)議通過、2003年1月20日起施行的《退耕還林條例》。

《退耕還林條例》主要內(nèi)容如下：一是重申了“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個(gè)體承包”的退耕還林政策措施，規(guī)范了退耕還林的原則。二是具體規(guī)范了退耕還林的規(guī)劃與計(jì)劃，具體；造林、管護(hù)與檢查驗(yàn)收；資金和糧食補(bǔ)助；保障措施；法律責(zé)任等具體內(nèi)容。這也是目前我國(guó)規(guī)范退耕還林的最高位階的。2007年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》。

當(dāng)下，《中華人民共和國(guó)水土保持法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》、《退耕還林條例》組成了我國(guó)退耕還林工程的法律依據(jù)。但是，這些法律法規(guī)仍有缺失與不足，無(wú)法完全解決退耕還林實(shí)踐工作中的問題。

(二)《退耕還林條例》的制度缺失與不足。

1.《退耕還林條例》立法位階低，強(qiáng)制力弱。《退耕還林條例》是由國(guó)務(wù)院制定頒布的，屬于行政法規(guī)，立法位階較低，強(qiáng)制力弱。這不利于退耕還林政策的廣泛實(shí)施與鞏固。2.缺失補(bǔ)償?shù)扰涮字贫龋y以提高農(nóng)戶的積極性。現(xiàn)有的《退耕還林條例》對(duì)農(nóng)戶的損失采取的是錢糧補(bǔ)助，缺乏靈活性，沒有長(zhǎng)效補(bǔ)助機(jī)制，規(guī)劃與分配的不均導(dǎo)致無(wú)法可持續(xù)地激勵(lì)農(nóng)戶的積極性。3.退耕還林資金來(lái)源單一。現(xiàn)階段，退耕還林工程的資金主要依靠的是單一的政府撥款。這就導(dǎo)致了退耕還林的不穩(wěn)定性，缺乏創(chuàng)新。4.缺乏對(duì)復(fù)耕的規(guī)范。《退耕還林條例》十年的實(shí)踐中，很多地方出現(xiàn)了復(fù)耕的現(xiàn)象，這一問題并未在《退耕還林條例》中得到規(guī)范與預(yù)防。

四、實(shí)現(xiàn)退耕還林政策法制化路徑的思考

(一)提高現(xiàn)行立法的位階，頒布《退耕還林法》。《退耕還林條例》屬于行政法規(guī)，立法位階較低，應(yīng)制定頒布《退耕還林法》。理論上來(lái)講，《退耕還林法》作為基本法律之一、立法位階的提升有利于退耕還林政策的長(zhǎng)期、可持續(xù)的發(fā)展與鞏固。實(shí)踐證明，退耕還林政策是我國(guó)的一個(gè)長(zhǎng)期可持續(xù)的政策，需要入法來(lái)保障退耕還林政策的實(shí)施。

(二)完善法律相關(guān)配套制度。

1.結(jié)合產(chǎn)權(quán)與行政監(jiān)管。明晰林地產(chǎn)權(quán)，防止公地悲劇；加強(qiáng)行政監(jiān)管，防止分割的悲劇。只有結(jié)合明晰產(chǎn)權(quán)與行政監(jiān)管這兩種手段，才能不從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，更好地調(diào)和生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。2.從補(bǔ)貼、稅收、財(cái)政等多方面補(bǔ)助農(nóng)民。現(xiàn)有的制度主要表現(xiàn)為錢糧補(bǔ)助的方式，參照外國(guó)的模式，可從補(bǔ)貼、稅收、財(cái)政等多方面補(bǔ)助農(nóng)民，建立長(zhǎng)期有效的激勵(lì)機(jī)制。例如，可建立專門的技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校，為農(nóng)戶制定短、中、長(zhǎng)期不同的扶持計(jì)劃，為農(nóng)戶解決無(wú)地可耕的后顧之憂。3.擴(kuò)大資金來(lái)源渠道。財(cái)政撥款、基金、開放投資。美國(guó)在超級(jí)基金法值得我們借鑒，超級(jí)基金法不是建立一種單一的模式，而是通過基金、補(bǔ)貼等多方面、多手段的方式建立適應(yīng)性強(qiáng)、機(jī)制完善、一系列的整套法律制度，保障了相關(guān)制度的實(shí)施。4.加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，防止復(fù)耕。實(shí)踐中，不少地方出現(xiàn)了復(fù)耕的問題。解決這一問題，除了上述的完善補(bǔ)助模式之外，還應(yīng)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管。退耕還林不是一蹴而就的，更不是短期的制度，需要建立完善有效的后續(xù)監(jiān)管，杜絕復(fù)耕。

退耕還林政策是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然要求與有效路徑，也應(yīng)以十八大建設(shè)生態(tài)文明、“五位一體”為指導(dǎo)思想，生態(tài)文明優(yōu)先，建設(shè)長(zhǎng)期有效、可持續(xù)的法律制度。

注釋：

①李雅萍：《退耕還林成果鞏固階段應(yīng)注意的法律問題》，生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集，2009年，第424頁(yè)。

[1]李超民.美國(guó)《2007年農(nóng)場(chǎng)法》農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼及相關(guān)立法分析[J].國(guó)際農(nóng)業(yè),2007(01).

[2]趙彥泰.美國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度[D].中國(guó)海洋大學(xué),2010.

[3]黃錫生、林玉成.論退耕還林的法律規(guī)制[J].林業(yè)、森林與野生動(dòng)植物資源保護(hù)法制建設(shè)——2004年中國(guó)環(huán)境資派法學(xué)研討會(huì)(年會(huì)),2004.

[4]宋才發(fā).西部民族地區(qū)退耕還林還草的法律保障探討[J].貴州民族學(xué)院,2005(02).

[5]蔡守秋,主編.環(huán)境資源法教程[M].北京:高等教育出版社,2010,8.

[6]汪勁,著.環(huán)境法學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011,8.

The path of China's legalization of returning farmland to forest policy

Liu Lin

(Gansu Political Science and Law Institute, Lanzhou Gansu, 730070, China)

Our country started to implement the policy of returning farmland to forest since 1999, promulgated the "Regulations" returning farmland to forest in 2003, it has been ten years. This paper attempts to analyze " the path of the policy of returning farmland to forest" ten years of implementation, further improve the legal system,promote the development path of returning farmland to forest policy.

returning farmland to forest; method

D902

A

1000-9795（2014）04-0013-02

［責(zé)任編輯：董 維］

2014-02-10

劉 琳（1989-），女，陜西渭南人，從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)方向的研究。