義務教育均衡問題的理性沉思

鄭友訓 堯新瑜

(江南大學教育系，江蘇無錫 214122)

2006年9月1日《義務教育法(修訂案)》的正式實施，不僅標志著國民企盼已久的義務教育均衡化運動開始啟動，而且，伴隨著這部新法從醞釀到成熟的過程，引發(fā)了社會各界對教育公平和社會正義的深度反思。然而，當下關于義務教育均衡化的探討存在必須解決的三個問題:一是對義務教育均衡本真意蘊的誤解;二是對義務教育均衡合理性的懷疑;三是對義務教育均衡的實踐路徑的困惑。為此，本文擬分別對這三個問題進行理性沉思，以期在搭建義務教育均衡對話平臺的同時，能夠為“新義務教育運動”的合理性提供依據(jù)，為義務教育均衡化的路徑選擇提供參照。

一、義務教育均衡本真意蘊的邏輯詮釋

查閱中國近來的報刊文獻發(fā)現(xiàn)，不同的學者選擇了不同的話語談論“義務教育均衡”問題，造成了義務教育均衡范疇出現(xiàn)了邊界模糊、內(nèi)涵泛化的現(xiàn)象。具體地說，當前教育界對義務教育均衡的討論存在著“教育均衡”、“基礎教育均衡”和“義務教育均衡”三種不同的表述。誠然，不同的表述隱含著學者對義務教育均衡內(nèi)涵與外延的不同理解，從而為教育決策層提供不同的思維理解框架和政策設計思路。但是，我們也應該警惕，對義務教育均衡的過度詮釋和多元理解可能增加義務教育均衡運動誤入別途的風險。因此，我們有必要為義務教育均衡的概念正名。

“教育均衡”的表述隱含義務教育與非義務教育二者都存在均衡的問題的觀點，并將它們二者統(tǒng)稱為“教育均衡”。其主要的依據(jù)是，義務教育與非義務教育都是“為更多的人提供更多的教育機會;為所有的人提供平等的教育機會;為盡可能多的人提供盡可能好的教育”。［1］［2］雖然粗略地看，這樣的表述也似乎可以成立，但是，如果仔細地推敲起來，非義務教育是否需要均衡恐怕先要打一個大問號。即使非義務教育果真存在均衡論域，非義務教育的“均衡”與義務教育的“均衡”也不可同日而語。因為，這兩種教育在投資主體、培養(yǎng)目標、評價標準等方面都有很大的不同。義務教育追求的是完全平等，既包括入學機會和學習機會平等，也強調教育資源配置的平等。義務教育中的“義務”蘊含著每個學齡兒童無論愿意還是不愿意都必須接受由政府安排的普及性的九年公民教育，政府有義務提供免費的教育資源和免費的學習機會，每個兒童的義務是必須參與政府安排的這種學習機會。由于兒童年幼缺少這種“義務”意識，因此，這種“義務”就轉移到了作為其監(jiān)護人的父母身上。也就是說，父母有義務(責任)引導、幫助、督促其子女接受并完成九年公民教育。這是義務教育自產(chǎn)生以來的內(nèi)在規(guī)定。而非義務教育則不然，它是政府允許公民自由選擇的學習機會，政府也未必是這種學習機會的安排或責任主體。概括地說，義務教育是公民教育、完全免費教育、強制教育、非選拔教育;非義務教育是人才教育、非免費教育、非強迫教育、選拔教育。在運行機制方面，義務教育的教育資源配置是由政府主導的計劃調節(jié)為主，而非義務教育則是由競爭調節(jié)為主。如此看來，非義務教育在區(qū)域之間、學校之間發(fā)展不均衡性既不可避免，又必不可少，差距的存在構成了非義務教育的根本動力。因此，籠統(tǒng)地將非義務教育(學前教育、高中教育、高等教育、其他類別的非義務教育形態(tài))與義務教育合稱“教育均衡”，導致“名不正而言不順”，邏輯困境倒是小事，更為嚴重的是，如此的均衡表述將可能使義務教育均衡和非義務教育競爭兩敗俱傷。

“基礎教育均衡”的表述，顯然將高等教育排除在“均衡”的語境之外，但“基礎教育均衡”概念仍然是一個不夠準確的指稱。我們知道，在一些西方發(fā)達國家，基礎教育已經(jīng)完全成為了義務教育，他們甚至取消了小學、初中、高中的劃分，而是實行12年一貫制。與西方義務教育發(fā)達國家不同，中國的義務教育與基礎教育并不是一體化的而是并列的兩個既聯(lián)系又相對獨立的教育范疇，二者不可以相互替換。在中國的教育現(xiàn)實中，我們的“基礎教育”包括初等教育和中等教育兩個層次，而義務教育既不全等于初等教育(初等教育還應包括學前教育)，也不全等于中等教育(中等教育還包括中等職業(yè)教育)，而是特指由初等教育中的全日制六年制小學和中等教育中的全日制三年初中構成的九年教育范疇。雖然義務教育范疇只有一個臨時性的邊界，隨著經(jīng)濟和教育不斷發(fā)展，義務教育的年限將逐漸地延長為12年一貫制。也就是說，從長遠的觀點來看，基礎教育甚至高等教育都可能發(fā)展為完全免費的公民義務教育。但就中國教育發(fā)展的現(xiàn)實而言，除了九年義務教育外的基礎教育還必須發(fā)揮其選拔人才的功能。也就是說，基礎教育中除了九年義務教育外還包括了非義務教育的部分，而這些非義務教育部分在目標、功能、課程等方面都與義務教育“道不同，所謀亦不同”。令人遺憾的是，長期以來作為基礎教育一個特殊組成部分的義務教育被錯誤地等同于其中的非義務教育部分對待，特別是在應試教育過度張揚的背景下，義務教育的本真意蘊幾乎被消解殆盡，在培養(yǎng)目標、課程設置、評價標準、管理模式等方面，義務教育與非義務教育保持了高度的一致性。例如，自20世紀90年代各地出現(xiàn)了大量的重點學校、示范學校、窗口學校、實驗學校等。其實，這些特殊學校的存在是對義務教育均衡本質的嚴重背離。如果我們在義務教育轉型過程中，仍然不把義務教育均衡從“基礎教育均衡”中剝離出來，不僅在教育學邏輯上會出“均衡”概念詮釋的困難，而且將使義務教育均衡化的路徑難以設計。

“義務教育均衡”［3］的表述，將均衡明確地界定為根據(jù)義務教育法規(guī)定的九年義務教育范疇。根據(jù)《義務教育法(修訂案)》相關條款，均衡特指政府有義務為每一個兒童，無論種族、性別、貧富、地域之差別，提供一種全民的、免費的、均等的教育資源和最惠的學習機會。這種“均衡”的依據(jù)不僅來自憲法和教育法以及義務教育法中有關公民基本權利和發(fā)展權利的法律保障，而且還來自世界人權憲章和世界兒童權利公約的普世依據(jù)。雖然各國義務教育年限規(guī)定和資源配置水平存在差異，但均衡性、普惠性和反歧視是所有國家和國際憲章的共同信奉的理念。一般而言，義務教育均衡具體包括義務教育生均教育經(jīng)費投入相等、各地校園設施相似、師資素質相當，這三項核心指標構成了一國教育公平與社會正義檢驗的三大基本標準。不過，對于中國義務教育均衡而言，均衡尤其指向政府對中西片區(qū)的貧困地區(qū)、貧困學校、東部片區(qū)的薄弱學校、弱勢群體實行教育資源的補償性配置。

對上述三種“均衡”范疇的邏輯詮釋表明，如此，義務教育均衡是新一輪義務教育運動唯一合法和合理的表述。義務教育均衡不宜作模糊的或泛化的理解，否則，它將使政府安排義務教育均衡的政策框架和實踐路徑陷入困境。

二、義務教育均衡運動的合理依據(jù)

如果說對義務教育均衡本真意蘊的邏輯詮釋得到確認，那么，義務教育均衡運動的合理性可以從中國義務教育發(fā)展的歷史、教育倫理學、新義務教育法三個層面找到依據(jù)。

從義務教育發(fā)展的歷史來看，中外義務教育走過了不同的發(fā)展歷程。西方義務教育發(fā)達國家在18—19世紀就先后啟動并實現(xiàn)了均衡化。與此不同，中國法律意義上的義務教育初始于1986年，二十幾年來，我們的義務教育經(jīng)歷了20年的“非均衡收費型的義務教育”后，以《義務教育法(修訂案)》為標志，2006年9月1日開始進入“均衡化免費型義務教育”階段。反思1986年政府頒布的第一部《義務教育法》，我們發(fā)現(xiàn)這部舊義務教育法在均衡問題上存在著三大“硬傷”。一是“當時對義務的理解有較大偏頗”。［4］具體地說，決策層片面強調公民有接受教育的義務(權利)，卻沒有充分地意識到政府有為公民提供均衡教育資源和免費受教育條件的義務。二是投入財政的缺失。在《義務教育法(修訂案)》頒布以前，國家財政體制一直不是公共財政而是投資財政。對此，前國家教委副主任柳斌給予了確認:“2006年以前，我們的義務教育沒有成為公共財政保障的教育，財政只保障一半，一半要靠社會籌措。”準確地說，20世紀80年代，國家對義務教育所需經(jīng)費的投入占40%，到2000年前后，政府投入增加到54%，而所缺額的部分由地方政府籌措。而各個地方政府的社會籌措能力又不一樣。［5］不僅如此，中央政府和地方政府在經(jīng)費總量不足的情況下又一直實行重點投入政策，即義務教育經(jīng)費向重點區(qū)域、重點城市、重點學校、城市人群傾斜。就經(jīng)費投入而言，據(jù)2000年統(tǒng)計，普通小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費支出，北京為1912.94元，湖北為288.57元，甘肅為402.12元。普通初中生均預算內(nèi)教育事業(yè)費支出，北京為2434.02元，湖北為543.44元，甘肅為576.12元。［6］就教師資源分布而言，據(jù)學者研究，北京、湖北、甘肅三地的小學師資在師校比、師班比、生師比、學歷結構、職稱結構等方面都存在著顯著的差異。優(yōu)質的義務教育資源迅速在東部片區(qū)和大城市聚集，而中西部片區(qū)和中小城市的教育資源則每況愈下。［7］三是管理體制的失當。當時各地的義務教育由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府則采取了“人民教育人民辦”的管理措施，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征收教育附加費，向農(nóng)民進行教育集資，學校向兒童收取學雜費，以填補義務教育經(jīng)費的缺口。據(jù)南京大學社會學系教授張玉林的估算，僅20世紀90年代十年間，全國對農(nóng)民征收的“教育附加費”和“各種教育集資”最保守的估計也在1500億。因此，當下義務教育均衡運動在很大程度上可視為對義務教育最少受惠群體的公平性補償，即每年在國家義務教育經(jīng)費投入總額中劃拔一定比例的經(jīng)費作為對于農(nóng)村農(nóng)民子女享受義務教育的補償性投入。

從教育倫理學的觀點來看，義務教育均衡是教育公平和社會和諧的第一推動力。它使每個兒童不會因非本己因“世襲的優(yōu)勢”或“遺傳的弱勢”站在不同的起跑線上。相反，教育資源的均衡配置可能為弱勢兒童提供跨越“卡夫丁峽谷”的機會。誠然，人類發(fā)展的自然與社會差異總是客觀存在的，這些差別包括種族、性別、語言、文化、宗教等，從而形成了處境不利人群。在更廣泛的意義上，這種不利人群即使是發(fā)達國家也難以幸免。例如，美國教育也存在著由黑人子女、非法移民子女、城市貧困人口子女等構成的“不利人群”。目前，中國教育的不利人群主要包括民工子女、“低保”家庭兒童、殘疾兒童、智障兒童等。為這些處境不利兒童提供特別的教育幫助，既是實現(xiàn)教育公平的必然要求，也是構建社會和諧的基礎工程。而義務教育是否均衡又成為檢驗政府追求教育公平和社會正義的試金石。當義務教育投入經(jīng)費和教育資源總量不足時，對于最小受惠地域、最小受惠城鄉(xiāng)以及處境不利的弱勢學校，尤其對尚未實現(xiàn)普及義務教育的15%人口地區(qū)，則可以啟用《義務教育特別法》，優(yōu)先滿足投入經(jīng)費和教育資源的配置，它符合當代正義理論家羅爾斯稱之的“有利于社會最不利成員的最大利益”的“差異原則”［8］(P.70)。

從新義務教育法的觀點來看，《義務教育法(修訂案)》的頒布，預示著中國義務教育開始從“非完全義務教育”向“完全義務教育”制度轉換。在新舊義務教育范型的轉換過程中，教育經(jīng)費投入、教育硬件資源和教師資源的均衡配置成為新義務教育是否成功的關鍵因素。對此，《義務教育法(修訂案)》作出了七規(guī)定:第4條規(guī)定，適齡兒童不分貧富，享有平等的受義務教育的權利;第6條規(guī)定，政府對弱勢群體的補償與支助負有責任;第22條第1款規(guī)定，政府有責任取消重點學校和重點班設置;第32條第2款規(guī)定，政府有義務在義務教育階段均衡配置師資力量;第45條第2款規(guī)定，政府安排義務教育經(jīng)費時向農(nóng)村學校和薄弱學校傾鈄;第3條第3款提出，特殊教育教師享有補助津貼、邊遠貧困與民族地區(qū)教師享有補助津貼;第33條規(guī)定，建立教師到邊遠地區(qū)和民族地區(qū)工作的激勵機制。這些具體的條款為義務教育均衡運動的政策安排和路徑選擇提供了依據(jù)和方向。

三、義務教育均衡發(fā)展的路徑選擇

義務教育的失衡問題可謂冰凍三尺，非一日之寒。如何較快地改變當前嚴重失衡的問題是擺在我們面前的一道教育難題。政府和教育界正在探尋義務教育均衡發(fā)展的路線圖。我們認為，教育經(jīng)費投入體制、教育硬件資源配置、教師資源配置和教育評價四個層面的改革與創(chuàng)新是值得探索的路徑。

第一，教育經(jīng)費投入體制改革

當下“農(nóng)村義務教育經(jīng)費嚴重不足和義務教育經(jīng)費分配不均，是我國義務教育發(fā)展的大難題”［9］。我們義務教育的經(jīng)費投入缺少保障機制，一方面經(jīng)費投入總量不足;另一方面，經(jīng)費投入跌宕起伏。幾十年來，我們教育經(jīng)費投入占GDP的比例平均不到3%，盡管2012年教育經(jīng)費占GDP的比例達到了4%，而全世界教育投入平均占GDP比例為5%。雪上加霜的是，在政府投入的有限教育經(jīng)費中，一半用于0.2億的大學生，另一半則用于2.4億中小學生。其中，義務教育階段在校生占1.8億，義務階段學生占中國教育人口的80%左右。“九五”至“十五”期間，中央政府實施了“第一期貧困地區(qū)義務教育工程”(39億)和“第二期貧困地區(qū)義務教育工程”(50億)，目前中央財政計劃分4年投入100億元用于西部地區(qū)“農(nóng)村寄宿制學校建設工程”。顯然，政府的這些補償性投入在一定程度上緩解和改善了業(yè)以嚴重失衡的義務教育的狀況。但是，一方面，這些投入與義務教育均衡所需要的巨額經(jīng)費相比，仍然捉襟見肘;另一方面，這些政策性傾斜如果缺少法律制度的保障，那么我們就無法保證這種政策的穩(wěn)定性和持久性。為了從根本上解決義務教育投入不足和缺少保障的的問題，我們認為，當務之急是建立義務教育與非義務教育相區(qū)別的二元教育經(jīng)費投入體制，并上升為法律的形態(tài)，具體包括《義務教育經(jīng)費投入法》《義務教育均衡保障法》《義務教育均衡補償法》《義務教育經(jīng)費投入特別法》等。一旦有這些法律保障，可以確定“義務教育生均最低撥款標準”［10］，最少受惠群體享受均衡的義務教育資源的權利就能得到補償，不能接受正常義務教育的聾啞兒童、智障兒童也能夠享受特殊形式的義務教育。對于社會弱勢群體的義務教育，我們并不反對來自“希望工程”和慈善機構的捐助，但我們認為個人或團體的愛心奉獻，同樣不可能成為弱勢群體享受義務教育權利的根本保障。

第二，教育硬件資源配置方式改革

為了做到均衡地配置義務教育資源，政府和教育行政可以成立專業(yè)的義務教育均衡評估機構，結合中國國情確定義務教育均衡評價指標體系，其中，校園面積、學校環(huán)境、辦學規(guī)模、教學設施、網(wǎng)絡平臺等是主要的構成因子。對于硬件條件優(yōu)良的學校采用減少或停止財政撥款的宏觀調控政策。對于遠遠超出標準的重點學校或名校，政府可以根據(jù)情況，或者發(fā)展為非義務教育組織，或者轉制為私立學校。對于片區(qū)之間教育資源的不均衡，近年來，在政府的主導下實現(xiàn)了“東部地區(qū)學校對口扶持西部貧困地區(qū)學校工程”。對于省內(nèi)薄弱學校，一些地方政府實施了“大中城市對口支援本省(自治區(qū)、直轄市)貧困地區(qū)學校工程”。這些舉措在一定程度上改善了中西部和城市薄弱學校義務教育的教學設施，但需要繼續(xù)加大義務教育對口支援的力度。對于大中城市中存在的一些薄弱學校，可以采用歐洲教育發(fā)達國家的相關做法，即建立義務教育學區(qū)或連鎖學校，使得大中城市學區(qū)內(nèi)的學校圖書館、運動場地、信息網(wǎng)絡等資源實現(xiàn)共享。對于市縣內(nèi)的貧困學校，可以根據(jù)情況，選擇不同的均衡化路徑，對于邊遠山區(qū)的貧困學校，可以借鑒印度的做法，中央政府對于貧困學校購置教學設備和聘任新教師提供100%的支助，各邦政府負責校舍的建設。［11］

第三，教師資源配置方式改革

以義務教育均衡評估的數(shù)據(jù)作為教師資源配置的依據(jù)，確定義務教育的師校比、師班比、生師比、學歷結構、職稱結構等教師資源配置的國家標準。針對中國義務教育失衡片區(qū)化的特點，可以制定教師資源配置均衡的具體時間表和路線圖，先在省、自治區(qū)內(nèi)的市縣學區(qū)實現(xiàn)初位均衡，然后實現(xiàn)片區(qū)內(nèi)師資配置的中位均衡，最后實現(xiàn)片區(qū)之間教師資源配置的高位均衡。為了加快提升中西片區(qū)教師資源均衡水平，除了繼續(xù)開展“教育志愿者行動”外，還需要引入市場機制、高額補助、聘期制等方式，從每年全國大批教師專業(yè)畢業(yè)生中選聘優(yōu)秀的畢業(yè)生進入中西部貧困學校或城鄉(xiāng)薄弱學校。建立由政府分級調節(jié)的全國范圍內(nèi)的優(yōu)秀校長和優(yōu)質師資資源庫，在高額津貼激勵機制下，實行多種層次、多種范圍的優(yōu)質師資巡回制、輪換制、調度制。對此，國外許多義務教育發(fā)達國家的成功經(jīng)驗值得借鑒:法國將中小學教師納入公務員范疇，既防止了拖欠教師工資的現(xiàn)象，又加強了政府師資調控的能力;韓國專門制定《島嶼、偏遠地區(qū)教育振興法》，給島嶼、偏遠地區(qū)的教師支付額外津貼，等等。

第四，評價方式進行改革

如前所述，由于義務教育的培養(yǎng)目標和課程設置等方面都與非義務教育相去甚遠。義務教育課程的重心是為了培養(yǎng)健康的、全面發(fā)展的合格公民，所有的課程都是為了促進兒童的社會化而設計的，這種社會化主要體現(xiàn)為幫助兒童學會生存、學會與人友好相處，學會遵守公共生活的規(guī)范等。而非義務教育的目標是培養(yǎng)各個領域中具有競爭力的人才，其課程的重心在于發(fā)展兒童的潛在智力和選拔種類優(yōu)秀人才。因此，在評價方面，需要建立不同于非義務教育的獨立的義務教育質量和公民素質綜合評價體系。具體說，就是用合格性評價［12］代替競爭性評價，用成長記錄評價法代替學科分數(shù)評價法。同時，義務教育后的升學考試制度和錄取標準也需要相應調整。浙江余杭、北倫、義烏3個國家課程改革實驗區(qū)對此作了積極的探索，2005年率先實施“高中錄取不再以分數(shù)為唯一標準”，同時，還增加了綜合素質測評的錄取權重的招生實驗。

在此，有兩點需要指出，其一，有些地方政府為了義務教育政績，采取銀行貸款、公有民辦、學校轉制等方式籌措建設資金，對若干所薄弱學校進行突擊改造，最后，雖然在校園環(huán)境、教學設施等硬件資源方面達到或接近重點學校的水平，但教師專業(yè)素質和教學質量并沒有多大提高，其實，這不是真正意義上的“均衡”。不過，對于欠發(fā)達地區(qū)的義務教育來說，可以選擇一條以課程為載體的“特色均衡”之路，即，不與發(fā)達地區(qū)學校拼物力和財力，而致力于“挖掘其精神文化方面的特色，追求相對可以超越物質環(huán)境條件的特色均衡”［13］。從國情出發(fā)，這的確是一種值得深入探索的路徑。其二，我們在強力推進義務教育均衡的同時，需要警惕出現(xiàn)過度均衡的現(xiàn)象，即政府和教育行政對義務教育控制失當，使得義務教育因缺少發(fā)展的競爭機制而使教育質量下降，關于這一點，西方一些發(fā)達國家公立學校長期存在的基礎教育質量低下的弊端，為我們提供了反面的教訓。為了防止我們重蹈他國覆轍，政府主要承擔經(jīng)費投入和教育資源配置方面均衡的責任，而學校和教師應該享有管理和教學方面的自主權。因為，科學和諧的義務教育均衡化運動，只有依靠宏觀上的均衡機制與微觀上的競爭機制的協(xié)調運作才能真正實現(xiàn)。

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